中国式国资治理：国有资产监管体制改革与成效

　　，小新为您全文分享，带您了解国资监管事业是如何在探索中前进、改革中成熟、系统性重塑、高质量发展的——

　　党中央、国务院高度重视国资监管工作。党的十八大以来，习多次发表重要讲话、作出重要指示批示。习在党的十八届三中全会上指出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管；在党的十九大上强调，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。习的重要讲话为推进新时代国资监管工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

　　2003年组建以来，特别是党的十八大以来，国务院国资委党委加快推进监管理念、重点、方式、导向等全方位转变，通过推进“三统一、三结合”和“三化监管”，构建起与我们党集中统一领导优势相适应、组织动员优势相衔接、集中力量办大事制度优势相配套的中国特色国资监管新模式，为维护国有资产安全、发挥国有经济战略支撑作用提供了坚强保障。

　　全国各级国资委坚持把加强监管和增强活力结合起来，在加快授放权改革的同时，着力加强国有资产监督，形成中央、省、市三级国资监管机构上下联动、有效协同的工作机制，凝聚推动国资监管事业发展的系统合力，当好全体人民的国有资产守护者。

　　2003—2022年，中央企业资产总额从8.3万亿元增长到81万亿元，营业收入从4.5万亿元增长到39.6万亿元，利润总额从0.3万亿元增长到2.6万亿元。全员劳动生产率增长到每人76.3万元。进入《财富》世界500强的国资监管系统企业从2003年的6家增加到2022年的99家。

　　经过多年的实践证明，党中央、国务院关于完善国资监管体制的决策部署是完全正确的。这样一个体制适应中国国情、具有中国特色，也完全符合市场经济规律和企业发展规律，是行之有效的。

　　新中国成立后到改革开放之前，公有制占据绝对优势的所有制结构，使得政府部门可以也必须直接管理国有企业，因此，长期以来，我国既没有国有资产监督管理的概念，更没有专门的国有资产监管机构。

　　在此背景下，初步形成了中央高度集中，地方管理为辅，并按行业设置管理机构的国营企业管理体系。无论中央还是地方，政府的管理范围覆盖了企业从拟定生产计划、原料供应，直到产品销售、财务预算等生产经营的所有环节。比如，当时重工业部不仅管理着生产计划、干部培养、运输，还直接管理员工的保健等事宜。

　　随着经济形势变化，其间经历了收权、放权、再收权、再放权的多番轮回。无论是中央还是地方，权限高度集中在政府手中的管理模式，导致了国营企业生产效率非常低下。改革开放后，国家在逐渐还权于企的同时，开始尝试将国有资产的产权管理职能从政府的行政职能和一般经济管理职能中分离出来，一批原来承担着经济职能的政府部门变身为国有企业。

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　　1988年1月，国务院正式决定建立国家国有资产管理局。在很长一段时间内，仍然是由多个行政部门分割行使了出资人职能。

　　在此前后，一些地方政府也在探索国资管理特别策划中国式国资治理体制上迈出了新的步伐。

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　　1987年开始，深圳成立了全国第一家专门性的国有资产经营公司—投资管理公司，负责管理市属企业国有资产，在全国率先探索建立出资人制度。之后又陆续成立了两家同类公司，在全国最早形成了“市国资委（国资办）—3家市级国有资产经营公司—国有资本投资企业”三个层次的国有资产管理体制，在全国产生很大反响。

　　与此相似，上海也形成了“国有资产管理委员会—国有资产管理公司—国有企业”的三级管理格局。与深圳市不同，上海市实行“两级政府、两级管理”。

　　中国社科院研究员剧锦文表示，这些探索尽管还带有行政化改革的痕迹，但也为依法建立我国的国有资产管理体制，以及国有资本授权经营改革积累了丰富的实践经验。

　　为了加强国有大型企业领导班子建设，1998年7月，中央大型企业工作委员会成立。1999年12月，为进一步加强国有重要骨干企业领导班子建设，充分发挥企业党组织的作用，党中央决定撤销中央大型企业工作委员会，成立中央企业工作委员会，将由国务院管理的163户企业领导班子、由人事部承担的国务院向国有重点大型企业和企业集团派出稽察特派员的工作，稽察特派员和稽察特派员助理的日常管理工作，移交中央企业工委管理。

　　尽管经历了多次调整变革，但当时国资监管体制的实质并未发生变化。“一是政府的管理非常直接，尤其是行业管理部门；二是政府的管理是多头的，管人、管事、管资产分属不同系统。”国资委原副主任邵宁回忆说，这样的管理体制，导致企业和政府的两层责任都说不清楚；多个部门认识不一，相互掣肘、彼此牵制，大家都做不成事，企业无所适从。

　　1996年，超过6000家国有企业破产。在39个大的行业中，有18个是全行业亏损。1997年，全国国企利润仅为428亿元，相当一部分不能正常发放工资和退休金。不稳定事件不断发生，国有企业步入了最困难的阶段。

　　面对日益严重的国有企业亏损问题，中央打响了国有企业三年脱困的改革攻坚战。到2000年末，全国国有和国有控股工业企业实现利润恢复到2000亿元以上，亏损面下降到27.2%。

　　作为亲历者，邵宁回忆说，这轮大力度的改革很可能使我们的国家避免了一场由国有企业问题而引发的社会危机。自此，中国的国有企业改革进入以国有大企业改革为重点的阶段。

　　2002年11月，党的十六大报告提出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”并要求中央和省、自治区、直辖市两级政府设立国有资产监管机构，成立专门的国有资产管理部门，从而拉开了新一轮国有资产监管体制改革的帷幕。

　　这是第一次清晰地提出集中统一监管的模式。这一模式明确了国有资产监管体制改革的“三分开、三统一、三结合”原则。所谓“三分开”就是政企分开，政府授权国资监管机构对企业国有资产履行出资人职责，不直接管理国有企业；政资分开是指国资监管机构不行使政府社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责；所有权与经营权分开是指国资监管机构不得直接干预企业的生产经营活动。所谓“三统一”即权利、义务和责任三者的统一。“三结合”即管资产和管人、管事相结合。

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　　依据十届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革方案》和《国务院关于机构设置的通知》，2003年3月，党中央决定成立国务院国有资产监督管理委员会党委（以下简称国务院国资委党委），负责国资委监管企业党的建设。同年4月，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）正式挂牌成立。

　　作为代表国务院履行出资人职责和国有资产监管职责的国务院直属特设机构，国务院国资委的成立，实现了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，从机构设置上实现了政企分开、政资分开，是我国国有资产管理体制改革的一个重要里程碑。

　　根据国务院办公厅印发的“三定”方案，国务院国资委承接了中央组织部、国家经贸委、中央企业工委、劳动和社会保障部、财政部有关国有资产出资人职能和监督管理职能。

　　此后，按照国有资产国家所有、分级管理的原则，各省（自治区、直辖市）、市（地）国有资产监督管理机构相继组建，逐步建立了一套较完整的履行出资人职责和国有资产监管职责的组织体系。

　　作为一个全新的机构，国务院国资委承担着6.9万亿元国有资产和196户所出资企业的监管职责，如何依法依规做好国有资产监管工作，极具挑战性、探索性。

　　为了做一个“好老板”，国务院国资委先后推进了建章立制、清产核资等工作，以建立经营性国有资产管理制度。

　　2003年5月，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称条例），以行政法规形式明确了国有资产管理体制的基本框架和国有资产监督管理的基本制度，为开展国有资产监督管理工作提供了法律依据。围绕条例，按照统筹兼顾、急用先立的原则，国务院国资委制定了一系列配套的规章制度文件，内容包括清产核资、经营业绩考核、产权转让、规范改制、国有企业改革重组和国有经济结构调整等多个方面，逐步确立了国有资产出资人的制度基础。2008年10月，《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）颁布，以国家法律形式明确了国有资产监督管理机构作为政府授权履行出资人职责的机构，规范了国有资产监督管理机构与所监管企业之间的出资关系。到2012年，基本形成了以《企业国有资产法》为龙头，以《企业国有资产监督管理暂行条例》为基础的国有资产监管基本框架，以国务院国资委制定的规章、规范性文件及地方国资委制定的规范性文件为具体内容的国有资产监管法规体系，为实现国有资产管理制度创新、推动国有企业改革发展提供了制度保障。

　　国务院国资委的一项重要职责是落实国有资产保值增值责任，这项工作的基础在于摸清家底。清产核资成为国务院国资委组建后部署的第一项基础性工作。此前，我国已经开展了5次清产核资工作。从2003年9月至2004年底，国务院国资委组织开展了第6次清产核资工作，基本摸清了中央企业的“家底”。在清产核资的基础上，积极推进中央企业执行新的《企业会计制度》，加强企业财务监督，统一了会计标准和制度，建立以资产负债率为核心的企业债务风险监测预警体系。加强境外国有资产的监督管理，促进企业提高风险防控能力。按照建立现代产权制度的要求，推动建立以产权登记、产权流转和产权保护为主要内容的企业国有产权管理制度体系框架，积极推进国有产权进场交易，形成覆盖全国的国有产权交易监测平台，促进国有产权监督更加规范有效。

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　　传统国企“大锅饭”之所以长期为人诟病，就是因为干多干少一个样，干好干坏一个样。为了更好激发国有企业干部职工特别是主要负责人的干事创业活力，推动国有经济加快与市场经济深度融合，国资委成立后，在逐步完善国企负责人经营业绩考核和薪酬兑现方面进行了长足探索。

　　对企业负责人实行规范的经营业绩考核，是落实国有资产经营责任的重要手段，也是国务院国资委成立之后一项重大的制度创新。2003年11月，国务院国资委印发《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，建立了年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程考评相统一、业绩考核与奖惩紧密挂钩的考核制度，用量化指标约束国有资产经营者，按经营业绩领取薪酬。2003年12月，国务院国资委开始与中央企业负责人签订年度及任期经营业绩责任书，初步构建起“考核层层落实、责任层层传递、激励层层连接”的国有资产保值增值责任体系，形成了“重业绩、讲回报、强激励、硬约束”的国有资产经营管理机制。随着实践的不断深入，国务院国资委不断完善中央企业经营业绩考核体系，2010年开始实施经济增加值（EVA）考核和全员业绩考核，实现考核全方位覆盖。各地方国资委组建成立后，也将经营业绩考核作为重点工作。

　　在业绩考核基础上，国务院国资委出台了一套规范的薪酬核定办法，根据企业经营规模、管理难度、承担的责任，并按照业绩考核结果来核定薪酬，中央企业负责人薪酬管理进入了规范化轨道。为进一步与市场接轨，2008年国务院国资委试行工资总额预算管理，建立健全工资增长与企业效益增长相适应的联动机制，对工资总额和工资水平进行双重调控，逐步缩小行业差距。2009年10月，国务院国资委印发《关于深化中央企业劳动用工和内部收入分配制度改革的指导意见》，积极探索建立以岗定薪、体现差异、按绩取酬、拉开差距，同贡献挂钩的内部分配制度，收入分配的市场化程度逐步提高，“大锅饭”的局面逐步改变。

　　适应国有资产管理体制改革的需要，央企监事会由国务院派出调整为国务院国资委代表国务院派出。外派监事会作为国有资产监管工作的重要组成部分，代表出资人对企业国有资产履行监督职责，为维护出资人权益、防止国有资产流失、确保国有资产保值增值、促进企业改革发展发挥了重要作用。

　　1993年11月，党的十四届三中全会明确指出，“以公有制为基础的现代企业制度是社会主义市场经济的基础”“国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索”。对此，中国社科院研究员剧锦文表示，“世界企业制度变迁的历史告诉我们，公司制是企业制度的最好选择。”

　　1994年11月，国务院选择了100家国有企业开展现代企业制度试点。相关企业被陆续改造成有限责任公司、国有独资公司和股份有限公司。试点公司的实践证明，国企股权改造之后挂牌上市，既可解决资金问题，也可解决国企固有的“一股独大”、治理结构不合理等诸多问题，是一个“多赢”的选择。到20世纪末，我国大多数国有大中型企业虽然初步建立了现代企业制度，但公司治理尚不完善，且相当多企业尚未进行公司制股份制改革。

　　国务院国资委成立后，加快了建设现代企业制度的步伐，加大了股份制改革力度，截至2012年底，全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，一大批中央企业在境内外上市或增发股票，整体上市企业达43户。国有控股上市公司市值占据A股半壁江山，成为股市健康发展的压舱石、定盘星。对此，剧锦文表示，“公司化必将伴随着国企改革的进一步深化而深入下去。”

　　国务院国资委成立后，高度重视外部董事占多数的规范化董事会建设，将其视为政企分开的关键，国资委履职的抓手。在此之前，不少国有企业没有设置董事会，已设董事会往往与经理层高度重叠。针对国有企业董事会不规范、没有很好地发挥作用等问题，2004年6月，国务院国资委印发《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，选择宝钢、神华集团等7家企业进行建立和完善董事会试点。

　　2005年10月17日，宝钢集团有限公司董事会成为中央企业中第一家外部董事全部到位且超过半数的董事会。我国中央企业中第一家规范的国有独资公司董事会开始正式运作，中央企业建立和完善董事会迈出了新步伐。截至2012年底，中央企业建设规范董事会试点扩大到51户。规范化董事会建立后，初步建立出资人机构与董事之间的联络机制。试点企业开始由过去的“一把手负责制”转变为董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司法人治理模式，董事会的运作更加规范、决策更加科学，国有企业的法人治理水平不断提高。

　　2009年，国务院领导对国资委上报的《关于中央企业董事会试点工作情况的报告》作出批示：“近几年，央企董事会试点工作是成功的，经验十分宝贵，为国企建立现代企业制度、完善公司法人治理结构，探索出了新路。希望巩固和扩大试点，积极探索，认真总结，使这项制度日臻完善。”

　　受此影响，许多省市也加强了董事会试点，引入外部董事，优化董事结构，公司治理进一步完善。

　　推进国有企业瘦身健体、强身健体的同时，国资委也在宏观上不断推进国有经济布局优化调整。

　　国企三年改革脱困之后，国有企业数量大幅减少，效益明显改善，但国有经济战线过长、过于分散等问题仍然突出，布局和结构不合理的状况尚未根本改变。2004年开始，国务院国资委聚焦做强主业，分批核定中央企业主业，推进非主业剥离重组，明确中央企业战略定位和发展方向，将有限的资源集中投入到核心领域和关键环节，围绕主业配置资源，提高核心竞争力。通过一系列兼并重组集中，中央企业数量由2003年的196户缩减至2012年底的116户。2012年，销售收入超过千亿的央企有43家，利润超过百亿元的有22家，进入世界500强的达43家，为经济社会发展作出重大贡献。同时，央企政策性关闭破产工作基本结束，分离国有企业办社会职能工作取得阶段性成效，国有企业轻装上阵的条件进一步成熟。

　　在贵州省黔东南苗族侗族自治州锦屏县敦寨镇，南方电网贵州凯里锦屏供电局组织党员服务队主动深入田间地头，利用无人机对供电线路进行巡视，确保农户秋收期间用电无忧。

　　中国的国有企业，自诞生之日起就是在中国的领导下。在不同时期，党对国有企业的领导方式也不断发生变化。

　　2004年10月，中央办公厅转发中央组织部、国务院国资委党委《关于加强和改进中央企业党建工作的意见》，对“双向进入、交叉任职”作了阐述，明确国有企业要充分发挥党组织政治核心作用，建立和完善公司法人治理结构，全心全意依靠工人阶级。国有企业党组织参与企业重大问题决策，全面落实党管干部与市场化选人相结合的原则，以坚持完善“双向进入、交叉任职”的企业领导体制。2004年开始的董事会试点工作，积极探索党组织发挥政治核心作用的有效方式和途径，试点企业坚持“双向进入”，加强和改进企业党建工作，将党组织政治核心作用贯穿于决策执行监督的全过程。在决策环节，党组织主要是把好政治关，保证党的方针政策在企业中的贯彻落实，不代替董事会决策；在执行环节，党组织带头模范执行，党员干部和普通党员都成为岗位上的先进分子；在监督环节，坚持党要管党，监督党员干部和普通党员发挥模范带头作用。

　　“应该说，国资委在国资监管制度建设、市场化改革和结构调整方向上所做的工作内容非常丰富，每一项工作都对应着一类需要解决的特定问题，是一种全方位的推进。”邵宁说。

　　这一系列改革措施的经济效果非常明显。在国家没有出台任何针对国有企业的优惠政策或保护措施的背景下，2002—2012年，中央企业的营业收入从3.36万亿元增加到22.5万亿元，年均增长20.9%；实现净利润从1622亿元增加到9247亿元，年均增长19.0%；上缴税金从2927亿元增加到1.9万亿元，年均增加20.6%。地方国有企业的经营状态也得到了明显改善。

　　“国有企业是靠改革、靠竞争站住了脚。这对于国家来说是一件大好事。民营企业是中国的企业，国有企业也是中国的企业，中国的企业搞好了，中国经济的国际竞争力提高了，是国家之幸、人民之幸。”国务院国资委有关负责人总结说。

　　党的十八大以来，在以习同志为核心的党中央带领下，我国开启了全面深化改革的新征程。作为经济改革的重要内容，国资国企的全面深化改革受到了广泛关注。

　　以国务院国资委成立为标志的国有资产管理体制形成以来，尽管取得了很大成绩，但也存在不少问题。2015年10月25日出台的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》指出，“现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。”

　　党的十八大以来，国务院国资委党委坚决贯彻落实习关于加强国有资产监管的重要指示精神，指导各级国资委以管资本为主不断健全完善国有资产监管体制，具有中国特色的国资监管新模式加快形成。

　　2013年11月召开的党的十八届三中全会提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国务院国资委落实国务院办公厅转发的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》要求，加快推进国资监管职能转变，以管资本为主加强国有资产监管，印发《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，把监管重点放在管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全上来。优化监管方式，动态调整权责清单，加大授权放权力度，通过法人治理结构履行出资人职责，维护企业法人财产权和经营自主权，更好地促进和保障国有企业成为独立的市场主体。此后，国务院国资委对内部职能和机构进行了调整，先后组建了综合监督局、监督追责局、科技创新局、社会责任局等新部门。

　　管企业与管资本的主要区别在于，管企业聚焦微观主体，侧重于监管单个企业的具体经营管理事项；管资本着眼于价值形态，既关注一个企业的资本，又关注资本的整体性和流动性，以更好地发挥国有资本的功能作用。组建国有资本投资、运营公司，成为管资本时代破局的重要一招。

　　2014年，国务院国资委分3批在21家中央企业开展了国有资本投资、运营公司试点。省级国资委也改组组建了国有资本投资、运营公司近百家。两类公司上接体制，下接资本运作、企业经营，覆盖了国资国企多个方面的改革。可以说既是深化国企改革的产物，也是进一步推动国资国企改革的重要抓手，对于深化国企改革至关重要。

　　2021年，国务院国资委围绕改革国有资本授权经营体制，提出对国有资本投资公司、国有资本运营公司、产业集团公司“一企一策”授权放权，由此一来，国有企业就形成了投资公司、运营公司、产业集团3类既有区别又有配合的企业形态。目前，中央企业中，已有5家投资公司试点正式转为投资公司，两家运营公司也正式转为运营公司。

　　有观点认为，管资本时代，就要彻底改革现行国有资产管理体制，建立国资监管“三层架构”，由国有资本投资、运营公司履行政府层面出资人职责，作为国资委与企业之间的“隔离层”和“防火墙”，把国资委改造成专司国有资产监督的机构。

　　但实际上，以两类公司取代国资委的出资人定位，必将导致新的政企不分、政资不分，实际是对现行体制的否定，是另起炉灶、推倒重来，不符合完善国有资产管理体制的基本要求。同时，这种观点只强调了监管越位、错位和管得过多过细问题，而忽视了监管缺位和不到位问题，也不符合国资监管工作实际。

　　对此，国务院国资委依据相关法律法规提出，应进一步明确国资委履行中央企业出资人职责、专司国有资产监管职责和负责中央企业党的建设三项职责，推动管资本与管党建相结合、履行出资人职责与履行国资监管职责相结合、党内监督与出资人监督相结合。各地国资委的工作定位和主要职责可以参照国务院国资委来把握。围绕上述职责定位，各级国资委应抓好四个方面工作，一是推动国有企业发展，二是深化国有企业改革，三是加强国有资产监管，四是抓好党的领导党的建设。

　　党的十八大以来，国务院国资委通过切实加强党的领导和党的建设、准确把握职责定位、持续完善国资监管制度体系，经过不断探索完善，逐渐明晰了“专业化、体系化、法治化”监管的方向。加强专业化，突出监管的针对性、专业性。国务院国资委不断强化具有国有资产出资人特色的全链条、全方位监管，积极探索、创新有别于行业主管部门和社会公共管理部门的监管方式，不断完善规划投资、预决算管理、业绩考核与薪酬分配、资本运营与收益管理等制度，通过加强公司章程管理、规范董事会运作、委派股东代表等方式行权履责，有效实施科学监管。加强体系化，突出监管的全面性、系统性。国务院国资委把稳增长、抓改革、强创新、促发展、防风险等多重监管目标统筹起来，积极协同构建国资国企在线监管系统，加快推进全方位、全过程、全链条监管。加强法治化，突出监管的合法性、合规性。国务院国资委在法治轨道上加强国资监管工作，严格依据法律法规规定的权限和程序行权履职，通过建立健全国资监管法规体系和工作体系，在法治轨道上推进监管体系和监管能力现代化，深化法治央企建设。党的十八大以来，国务院国资委持续加强制度建设，相继出台《企业国有资产交易监督管理办法》《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》《中央企业董事会工作规则（试行）》等规章规范性文件，涉及规划投资、产权管理、董事会建设等多个方面。深入开展规章规范性文件清理，建立健全文件清理长效机制，废止和宣布失效部分规范性文件超过145件。国资监管法规制度体系不断完善，为法治化监管提供了坚强制度保障。

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　　推进经营性国有资产集中统一监管，是现行国资监管体系的重要职责。党的十八大以来，国务院国资委配合财政部开展中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点工作，充分发挥中央企业特别是21家国有资本投资、运营公司作用，按照市场化原则，做好有关企业国有资产接收整合工作。同时，积极推动地方推进经营性国有资产集中统一监管。各级国资委深入落实政企分开、政资分开原则，持续推进经营性国有资产集中统一监管，全国省一级国资委集中统一监管平均比例超过98%。印发《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》，构建统一的产权监督体系、完备的财务监管体系、上下衔接的考核分配管理体系以及三级国有资本规划体系，形成中央、省、市三级国资监管机构上下联动、有效协同的工作机制，凝聚推动国资监管事业发展的系统合力。专家认为，一个“无缝隙”的“大国资”监管体制，有助于堵塞现有国有资产监管体制的真空和漏洞，提高各类国有资源的配置效率，最终影响国家治理能力的整体水平。

　　长期以来，国有企业存在功能不清晰、定位不明确、发展同质化、考核评价不科学等问题。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出准确界定不同国有企业功能。部分地方开展了国有企业的分类工作。2015年8月，党中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

　　2016年8月，国务院国资委、财政部联合印发《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将中央企业划分为商业一类企业、商业二类企业、公益类企业。各地按照分类改革的有关要求，结合地方特点和企业实际，界定不同国有企业功能，出台监管企业分类的实施意见，探索开展分类发展、分类考核、分类监管工作。截至2017年底，中央企业集团层面和32家省级国资委所出资一级企业功能界定全部完成。截至2019年2月底，96家央企44702户子企业，商业一类、商业二类、公益类企业占比分别为93.1%、4.6%、2.3%。在分类基础上推进的各项改革工作全面推进。

　　国资委相关负责人表示，2003年以来特别是党的十八大以来，我国进入了国资改革引领国企改革的新阶段。实践表明，国资监管体制的不断成熟定型，保障了国有企业的高质量发展和功能作用的有效发挥。

　　2012年—2022年，中央企业的资产总额从31.4万亿元增长到81万亿元，营业收入从22.3万亿元增长到39.6万亿元，利润总额从1.3万亿元增长到2.6万亿元。效率指标明显提升，企业全员劳动生产率从每人38.2万元增长到每人76.3万元。累计上缴税费约占全国税收收入的1/7，向社保基金划转国有资本1.21万亿元。

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　　高质量发展得益于国资监管体制不断完善，中国特色现代企业制度实现系统性重塑。

　　建设中国特色现代企业制度，是习基于马克思主义基本原理、立足我国基本国情，作出的极具思想性、原创性、战略性的科学论断和重大部署，有力破除了“现代化就是西方化”的束缚，为社会主义市场经济条件下搞好国有企业治理提供了中国方案，在新时代国有企业改革中是管总的、管根本的、管长远的。

　　党的十八大以来，国有企业全面完成公司制改制，从法律上厘清了政府与企业的职责边界，使企业独立市场主体地位从根本上得以确立。全面落实“两个一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，在公司治理中推动加强党的领导组织化、制度化、具体化，持续推动中国特色现代企业制度更加成熟定型。3.8万户国有企业实现董事会应建尽建，权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的治理机制加快形成，各治理主体作用充分发挥。实现了把中国特色现代企业制度优势更好转化为治理效能。

　　高质量发展得益于国资监管理念持续升级，国有经济结构布局持续优化，压舱石作用进一步加强。

　　以市场化的方式进行战略性重组和专业化整合，是国有经济布局优化和结构调整的有效途径。党的十八大以来，国资委坚持围绕服务党和国家重大战略，推动中央企业先后完成27组49家战略性重组和专业化整合，国务院国资委新组建、接收13家企业，监管中央企业的数量从116家调整至98家。深入推进专业化整合，国有资本进一步向重要行业领域集中，向优势企业和企业主业集中。中央企业超过85%的资产集中在国民经济20个行业大类，13个行业大类资产规模超万亿元，涉及国家安全、国民经济命脉和国计民生领域营业收入占总体比重超过70%。产业基础再造和龙头企业强链稳链取得明显成效，一批先进制造业集群培育形成，实体经济领域的专精特新“小巨人”企业和单项冠军企业不断涌现，产业链供应链韧性和竞争力切实增强。大力淘汰落后产能、退出非主业非优势业务和低效无效资产，国有企业全面完成“两非”“两资”清退任务，以市场化的方式盘活存量资产3067亿元、增值234亿元。剥离企业办社会职能和历史遗留问题全面完成。过去3年中央企业在战略性新兴领域年均投资增速超过20%，营业收入占比超过了35%，实现了新旧更迭、促进了动能转换。

　　国资国企履行“三个责任”更加有力。带头落实京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，积极落实北京非首都功能疏解要求，有序推进央企总部搬迁，助力构建全国统一大市场。坚决落实扶贫脱贫任务，累计投入和引进帮扶资金近千亿元，定点帮扶248个国家扶贫重点县全部实现了脱贫摘帽。在新冠肺炎疫情、地震、洪涝等重大灾害面前挺身而出，发挥了重要作用。高标准做好重大活动保障，全力做好党的二十大、新中国成立70周年、建党百年、北京冬奥等重大服务保障，充分展示了大党大国的恢宏气象。

　　在加快自身发展的同时，国资央企持续加强对外开放合作，加大国际化经营力度。共建“一带一路”倡议提出十年来，中央企业积极融入我国全方位对外开放大局，努力克服世纪疫情、百年变局、经济下行等风险挑战，在高质量共建“一带一路”上取得了良好的效果。

　　高质量发展得益于国资监管方式更加科学，国有企业改革稳步推进活力持续迸发。

　　业绩考核和薪酬分配，是出资人最核心的职责和最有效的监管手段之一。近年来，为推动中央企业加快实现高质量发展，国资委探索建立了中央企业经营指标体系。2020年，首次形成“两利三率”指标体系，包括净利润、利润总额、营业收入利润率、资产负债率和研发经费投入强度。2021年，为引导中央企业提高生产效率，增加了全员劳动生产率指标，完善为“两利四率”。2022年，针对“两利四率”指标，进一步提出“两增一控三提高”的总体要求，并通过预算管理和业绩考核等工作将指标分解到每一家中央企业，统领和推进各项重点工作。

　　2023年，国资委在总结近几年工作成效基础上，结合国资央企新时代新征程新使命，对中央企业经营指标体系进行了优化调整，将“两利四率”调整为“一利五率”。一是用净资产收益率替换净利润指标。二是用营业现金比率替换营业收入利润率指标。三是继续保留资产负债率、研发经费投入强度、全员劳动生产率指标。此次从“两利四率”到“一利五率”指标体系的调整，虽然幅度不大，但基本形成了一个更加严谨、更加科学、更加成熟的体系。从近几年实践看，这一持续完善的指标体系在引导和促进中央企业落实国家战略任务、增强创新能力、提高盈利水平、防范重大风险等方面取得了明显成效。

　　党的十八大以来，特别是国企改革三年行动以来，以“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”为显著标志的三项制度改革大面积、多层级破冰破局。开展任期制和契约化管理的中央企业和地方各级子企业的比例由2020年底的23.5%、23.2%均提升到目前99%以上。截至2022年底，中央企业各级企业末等调整和不胜任退出的管理人员达到了3.8万人、占比约6.9%。已开展中长期激励的中央企业子企业为5750户，占具备条件子企业的比例约94.8%。

　　“一批老国企呈现了新面貌、焕发了勃勃生机、迸发了新活力，一批现代新国企破土而出，茁壮成长，踏上了加快建设世界一流企业的新征程。”国务院国资委党委书记、主任张玉卓在“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上表示。

　　党的十八大以来，国务院国资委党委认真学习贯彻习系列重要指示精神，专门成立了推动央企科技创新工作领导小组；在2019年国资委内设机构调整中专门设立科创局；2022年3月，又专门成立了科技创新局，大力推进央企科技创新工作。在国企改革中，国资委坚持“能给尽给、应给尽给”原则，出台了一系列支持科技创新的政策，有力地促进了央企的科技创新工作。在业绩考核方面，国资委2021年起把央企的科研投入视同利润进行考核。在激励分配方面，国资委对重大项目、创新项目、创新团队的工资总额给予单列。2019年，国资委启动了科改示范行动，重点在公司治理、中长期激励、市场化机制上加大力度、激发活力。在上述政策指引下，央企科技创新体制机制进一步完善，骨干员工干事创业的积极性主动性创造性进一步迸发。

　　国资央企坚持把科技创新摆在突出位置，累计投入研发经费6.2万亿元，超过全国1/3，2022年研发投入首次突破1万亿元。打造国家级研发平台764个，拥有全国重点实验室91个。科技人才队伍不断壮大，专职研发人员104.5万人，占全国的1/5；两院院士231名，占全国的1/7。在电网、通信、能源等领域攻克了一批关键核心技术。党的二十大报告当中列出的载人航天、探月探火、深海深地探测、卫星导航、核电技术、新能源技术、大飞机制造等重大成果，都是中央企业主导或者是参与研制的。

　　张玉卓表示，和先进的科技强国相比，我们还存在着一定的差距。中央企业在破解“卡脖子”技术难题方面，还有很大的潜力。“面向未来，我们将准确把握中央企业在我国科技创新全局中的战略地位，巩固优势、补上短板、紧跟前沿，强化企业科技创新主体地位，着力打造创新型国有企业。”

　　坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。针对部分企业出现的党的领导、党的建设“弱化、虚化、淡化、边缘化”的问题，2016年10月10日，党中央召开全国国有企业党的建设工作会议，习亲自出席会议并发表重要讲话，这在国有企业发展史上具有划时代的里程碑意义。

　　习的重要讲话，站在时代和全局高度，深刻回答了国有企业要不要加强党的建设、怎样加强党的建设等一系列重大理论和实践问题，为扎实做好国资央企改革发展和党的建设各项工作注入了强大动力。

　　几年来，国务院国资委党委持之以恒深化学习贯彻习全国国企党建会重要讲话精神，坚决扛起管党治党的重大政治责任，压茬推进党建工作落实年、党建质量提升年、基层党建推进年、党建巩固深化年、党建创新拓展年五个专项行动，推动企业党的领导党的建设全面严起来、实起来、强起来。具体有六个方面的成效：一是践行“两个维护”更加坚定自觉。二是党对国有企业的全面领导实现组织化、制度化、具体化。三是培养了一批政治过硬、本领高强的企业领导人员。四是党建基层基础得到全面夯实。五是新形势下宣传思想工作不断得到加强。六是全面从严治党向纵深推进。

　　党的二十大对坚定不移推进全面从严治党作了重大部署。张玉卓透露，下一步要突出以高质量党建引领保障中央企业高质量发展这个主题，着力构建与全面从严治党体系相匹配、与中国特色现代企业制度相衔接、与企业改革发展中心任务相适应的国资央企党建工作格局，为加快建设世界一流企业提供政治保证。

　　国有企业改革一直被认为是一个世界性难题。实践证明，我国的国有资产管理体制是在自我革命中不断进步的，也必将在社会主义市场经济新发展阶段继续完善。我们甚至可以认为，如果下一阶段的改革举措得当，中国完全有可能成为世界上第一个完整地解出这道难题的国家。（《国资报告》记者刘青山）

　　（本文参考资料：中国经济出版社《国企改革历程（1978—2018）》；经济科学出版社《国有企业改革实录》；中国发展出版社《国企70年》；中国经济出版社《启思录—邵宁文集》等）

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