国有资产监督管理、履行出资人职责的机构以及国家出资企业管理者

　　pg电子平台2007年12月25日下午，十届全国人大常委会第三十一次会议分组审议《中华人民共和国国有资产法（草案）》，发言摘登如下：

　　沈春耀委员说，关于国有资产管理机构，体现了党中央关于国有资产管理体制改革的精神，特别是十六大确定的建立履行国有资产出资人职责的国有资产管理机构的精神，同时也为进一步改革和调整从法律制度上留有余地，这也是很重要的。目前这方面的体制也不能说很完善，还做不到很完善。国资委是一个主要的出资人代表，还有其他部门，十六大确定建立国有资产管理体制，中央和地方成立了国资委，现在体制在不断完善，还不好说是基本定型和成熟。现在国资委在国务院序列中确定为特设机构，既不是办事机构，也不是事业单位，就是叫“特设机构”。到底算做什么性质的部门，理解也不太一样。所以这方面涉及体制的问题，草案一方面体现了中央的精神，另一方面为改革发展留有一定余地。

　　郑功成委员说，国有资产的规模已经很大，国有资产是全民共有的资产，全民资产不等于政府的资产。所以，从这个意义上讲，法律还应该进一步强化各级人大对国有资产的监督。我建议在总则中应该进一步明确各级人大或其常委会对国有资产的监督职责。

　　杨国梁委员说，制定国有资产法有两点值得研究。第一，对国有资产管理体制需要进一步理顺。国有资产法草案中提出了履行出资人职责的机构这一概念，并对履行出资人职责的机构作出了原则性的规定。但是对国企改革以来，始终困扰国有企业管理的体制问题，仍没有从根本上作出明确与理顺，这不能不说是一个遗憾。当然这个问题很复杂。必须承认，现行的以国资委作为国有资产监督管理机构，履行出资人职责虽然在一定程度上解决了过去国有资产多头管理所带来的弊端，但是，确实又产生了许多特殊的问题。在实际工作中，国资委更像是一个超级经营公司，它以国有企业的经营利润为考核指标，并且选拔国有企业经营管理人才。这样的监管体制既不符合我国国务院组织法、公务员法的规定，同时也不利于从根本上约束国有企业经营管理人员的经营行为。如何解决这些问题，法律中并没有给出答案。我认为国有资产法不应只是一个授权行政机关经营管理国有资产的法律，而应当是一部约束各级行政机关干预国有企业经营管理行为的法律。希望对现有国有资产监督管理体制进行改革。第二，全国人大与地方各级人大在法律中的地位问题。从国有资产的属性来看，作为全民共有的资产，国有资产的监督管理权理应属于全国人大和地方各级人大，所以，我认为这一点应当作为一条基本原则，写入法律的总则部分，即增加有关全国人大和地方人大对国有资产进行监督管理的内容。

　　王茂林委员说，第一，本法应该突出国有企业资本结构多元化的问题。国有企业资本结构的多元化将决定国有企业治理结构的完善。除了少数涉及国计民生、涉及国家安全的重要企业以外，所有企业要改变一股独大的状况，即传统上的控股51%，使股权相应地能够多元化。现在社会资金相当充裕，利用这样一个机会能够大量吸收社会资金，包括外资，也欢迎外资参与国有企业的改组、改造、重组，有助于迅速地提高国有企业的综合竞争能力，使国有企业能够成为节能减排的模范企业。现在污染比较严重，国有企业也存在着非常严重的问题。如果我们相对控股，简单地说，如果国有股对这个企业控股40%，让出60%的股权吸收社会资本，这样形成董事会可以民主决策、科学决策，不至于造成董事会一股独大，董事会就是党委会，这样不利于国有企业治理结构完善。第二，这部国有资产法是不是像原来的企业法，对国有企业干部、职工领导班子的任命是否要有所体现？我个人认为，在国有企业里，国家任命两个人，一个是董事长，一个是监事会主席。经营管理人员，也就是经理层，应该交由董事会任命，总经理由董事长提名由董事会任命，要保留董事长对总经理的提名权，董事长提名的总经理，在董事会任命前，上级可以否定，但是不能由上级提名。否则，董事长如果不享有对总经理的提名权，他又如何负责国有资产的保值增值？同时，要保证总经理对副总经理的提名权。董事会可以否决总经理提名的副总经理，但是否决以后不能够提名，还是应该让总经理提名。企业内部应该采取聘用制的办法来聘用总经理、副总经理，这样可以组建一个精干的、高效的、具有一定专业知识的总经理经营班子，这样才能承担企业的生产经营、技术开发，全面对企业负责任。如果我们采取“拉郎配”的办法，硬要人为地配备组成一个总经理、副总理的班子，则根本达不到企业经营效果。第三，监事会主席和现在国家专门分管国有央企的监事会主席是一个什么样的关系。现在我们设了一批管央企的监事会主席，这个方法实行这么多年，我个人认为是利弊均等，有好的一面，独立于企业的，不和企业发生任何关系，即“不吃你的，不喝你的，也不拿你的工资，我完全站在国家的角度监督这个企业”，不和企业发生任何关系，那么就可以站在高一点的位置来检查企业的问题，比较客观、公正，这是好的一面。但是作为国有企业，这个监事会是监督谁的？国有企业的董事长不也是我们国家派的吗？他的任务就是要保证这个企业的国有资产保值增值，不也代表出资人的地位吗？我个人主张，国资委的监事会主席不要在体制外运行，应该在国有企业的体制内运行，他就是企业的监事会主席，不要游离于体制外。就要求法律上对监事会主席的权利有一个明确的表述，我想，监事会不是一个人，是一个专门负责监督的工作班子，它不是董事会任命，而是和董事长一样，是选举产生的。如果他游离于企业之外，好处就是刚才我所讲到的那样，缺陷就是不伦不类，我个人主张，应该在体制内运行而不要在体制外运行。第四，对董事会的职权应该更明确。对国有企业来说，董事会最大的权限是国有资产的运营问题，也就是赚了钱投入再生产，这是董事会的一个重要职责。或者是企业内扩大再生产，也可能到海外投资，增加新的项目，希望在国有资产法里能够把董事会的和经理层的职权划分解决得更好一点。我认为这个问题在本法草案中表述得比较明确，应该授予国有企业的董事会更大的权利。第五，对国资委这个机构，国有资产法要不要涉及这个机构，我不太了解。从中央到地方，如果要在法律上对国资委进行界定，我认为应该界定得更明确一点。国有资产管理委员会到底是个什么样的机构，它的职责是什么，任务是什么，从一般道理上讲很明白，它就是处于出资人的地位，来监管企业的国有资产保值增值和企业主要领导干部的任命。不直接干预企业的生产经营、技术开发和管理。

　　童傅委员说，国有资产是社会主义经济的主体，需要有这么一部法律来进行保证。我看了草案后，感到有一个问题，草案强调经营管理国有资产的问题是对的，但是我们的国有资产和完全市场经济的企业不完全一样，在有的地方国有资产起一个主导的作用，甚至是掌握某些国家经济命脉的作用。所以我就想，比如说法律草案第57条“国有资本经营预算收入的收缴和支出应当统筹考虑出资人利益和企业自身发展需要”，我觉得这个表述简单了一点。有的时候不单要考虑出资人的利益，还要考虑到国家的利益和人民长期利益，有时还要考虑到党和国家制定的近期经济工作的方针和政策安排，不能与之相抵触。我认为应该把这些考虑进去。

　　张志坚委员说，第一，宪法是制定国有资产法的根本依据。宪法规定，一切权力属于人民。国有资产的所有权同样属于全体人民，国有资产立法将涉及到全体人民的利益。因此，在立法的宗旨、内容中需要充分体现宪法的这一精神。在立法过程中，应将法律草案向全社会公布，广泛征求意见。第二，草案第3条第2款规定“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责”，第10条第1款规定“……国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的有关部门、机构……，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”，第14条第1款规定“履行出资人职责的机构对本级人民政府负责”，这些规定都很好地解决了国家出资企业、出资人及其代理人地位的问题。但是对国有资产监督管理机构是否履行政府监管职能未予明确。所以我建议，在第64条当中应该作进一步的规定。

　　陈慧珠（全国人大代表）说，第7章国有资产的监管，规定人大监督政府，政府监管履行出资人职责的机构，我想需不需要加一条内容，即如果在监管的过程当中发现问题，有挽救的余地，应该立即采取措施挽救。否则，法律责任全部都是行政处分，虽对董事、监事、高级管理人员有赔偿的罚则，但这都无法弥补失误所造成的损失。

　　席义方（四川省人大常委会副主任）说，刚才有的常委委员提到履行出资人职责的机构，第10条第2款中讲到“国务院授权履行出资人职责的机构以及履行出资人职责的企业由国务院确定并公布”，“地方人民政府授权履行出资人职责的机构，履行出资人职责的企业由本级人民政府确定并公布”。我不知道我的理解对不对，是不是政府授权履行出资人机构可以有两类，一类是政府的机构，像特设机构国资委等，另一类是可以授权企业来履行出资人的职责。如果说这个理解是对的话，可以授权给企业来履行出资人职责的话，那是不妥当的，会产生很多问题。这和第5条、第3条的规定都有矛盾，第5条明确规定，国务院和地方人民政府应该按照政企分开的原则来履行出资人的职责，第3条规定履行出资人的职责是政府的职责。就地方而言，地方政府把本来应该属于政府的职权授予给企业，这就形成了政企不分，这样的企业又要履行政府的职能，又要谋求自己的盈利，在实际运营当中就会出现很多问题。现在一些地方，比如市县一级，既成立有国资局，又由县政府直接成立一个公司，把某些国有资产管理权授权给它，这个公司又不受国资局监督、管理，还有一定的级别，归政府管？实际上没人管，脱离了管理和监督。一些地方国有资产的流失、监管的失误，和这类公司有很大的关系。政府的职责就是政府的职责，不能授权给企业。

　　方新委员说，在第8章法律责任中，规定了履行出资人机构的责任，以及是出资企业的高级管理人员违规违纪造成国有资产损失的责任，但是如果企业高管人员没有第72条规定的违规违纪行为，而是由于决策重大失误造成国有资产损失和流失的，要不要承担相应的责任？有没有问责制？

　　司敏（全国人大代表）说，对国有资产的管理问题，出资人职责的问题。现在讲国资委代表国家出资人履行职责，实际上这里也有很多问题。在企业中，董事长也应该代表出资人。按照草案的规定，国有资产管理部门的代表参加股东会、股东大会，但又不能够干预企业经营活动，这样就很难真正履行管理职责。我觉得如果董事长的人选出来了，就要相信由董事长去管理企业，私有企业就是靠董事长等一整套的管理办法去管理，既然你选了这个董事长，就要给他绝对的权力，出资人要对他进行监督，而不是代替他去管理企业，这样对企业的运转可能会好一些。此外，我觉得在董事长选定方面，能不能引进更多的竞争机制。国有企业的董事长、总经理采取竞聘上岗，保证国有资产增值升值，在一定的考核基础上这样去选定。如果放开了，与私营企业是一样的，给予董事长、总经理一定的权力，是能够管理好企业。