国资监管 从全球视角看中国国资治理独特优势

　　《国资报告》杂志2023年8月刊推出特别策划《国资集中监管新优势》，多角度、多方面梳理了现行国资监管体制20年来尤其是党的十八大以来的演进完善、实践成效和经验做法。总体看，中国特色国有资产监管体制已基本成熟定型，为保障我国国有资产安全、发挥国有经济战略支撑作用、推进高质量发展提供了重要保障。小新现选取部分文章与您分享，此为第二篇——《从全球视角看中国国资治理独特优势》。

　　我国拥有全世界规模最大的国有资产，经营好、监管好、治理好国有资产，是前无古人的崭新历史课题。党的十八大以来，国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力不断增强，得到党中央充分肯定和人民群众高度认可。国有经济发展的成就充分证明，我国在长期实践特别是党的十八大之后形成的国有资产治理体制是符合国情、科学有效的，体现了我国国家制度和国家治理体系的独特优势。

　　公有制是社会主义的重要经济基础。新中国成立后，我国对国有资产治理体制进行了长期探索。计划经济时期，党委、政府直接经营国有企业，企业是政府的附属物，管企业与管资产高度统一。改革开放到党的十八大，解决所有者缺位、政企不分、“五龙治水”等问题，逐步形成统一高效的管理体制，成立中央、省、市三级国有资产监督管理委员会，形成了管资产和管人、管事相结合的国有资产治理体制。

　　党的十八大以来，以习同志为核心的党中央，开创性地提出一系列关于国有经济的新思想、新举措，理直气壮坚持做强做优做大国有资本和国有企业，我国国有资产治理体制进一步完善，呈现出四大特点。

　　一是坚持党对国有资产的全面领导。把坚持党的领导、加强党的建设，作为国有资产监管的灵魂。各级国有资产监督管理委员会，既是国有资产监督管理机构，也承担所属国有企业党的建设工作。

　　二是特设精简集中的国有资产监管机构。各级国有资产监督管理委员会作为政府特设机构，履行国有资产出资人职责，监管所属企业的国有资产。

　　三是以管资本为主的国有资本授权经营体制。坚持政企分开、政资分开，清晰界定政府、出资人、国有资产运营公司和企业的责权利，以管资本为主改革国有资本授权经营体制。

　　四是实行职工民主管理和社会监督。健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，加强企业职工民主监督，建立健全包括出资人监督、审计监督、纪检监察巡视等在内的外部监督机制，完善国资国企信息公开制度，接受社会公众监督。

　　这些特点，既是长期以来国有资产治理体制探索的成果，更体现了十八大以来我们党在党的领导和党的建设、经济体制改革、行政体制改革方面的最新进展。

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　　世界上没有放之四海而皆准的国有资产治理体制和企业制度，国有资产治理体制需要同一个国家的基本制度相融合，同国有资产的职能定位相一致。我国国家治理体系具有多方面显著优势，作为该体系的一部分，我国国有资产治理体制也具有显著优势。

　　一是坚持党的集中统一领导，保障国有经济正确发展方向的优势。完善国有资产治理体制，根本目的是巩固公有制主体地位，发展壮大国有经济，让国有资产成为党和国家最可信赖的依靠力量。为此，必须加强党对国有资产的集中统一领导，保证其始终代表人民根本利益，这是我国国有资本同其他类型资本的本质区别。

　　在制度上实现党对国有资产的领导，是中国对马克思主义的重要贡献，是我国国有资产治理体制最大的亮点和优势，也是在新时代赢得各种斗争的根本保障。实践中，坚持党的领导和党的建设是国资监管的重要内容，国务院国资委在国企党建上全面发力，建立完善了党建工作考核评价、述责述职、政治巡视等机制；在企业层面，通过修改章程，把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构中。

　　摆脱资本主义条件下资本运动的逻辑，国有资本成为了服务于党和人民根本利益的力量。这是其他制度国有资产治理体制不具备的优势。

　　二是坚持责权利相统一，对国有资产进行集中协同高效监管的优势。不同于其他国家由多个政府部门或政府之外的资产管理公司共同承担出资人职能，我国在中央、省、市三级政府成立特设的国有资产监督管理机构，履行出资人职责，实现优化协同高效。

　　此体制的优势在于，首先有利于体现政府责任。只有党和政府，才能够作为公共利益的法定代表。把国有资产监管机构设在政府，是政府责任的体现。

　　其次有利于实现政企分开、政资分开。国资委集中承担国有资产出资人职能，不承担公共管理职能；其他承担公共管理职能的政府部门，不承担出资人职能。在制度上避免了出资人职能和公共管理职能冲突，有利于实现竞争中性原则。

　　最后有利于对国有资产进行协同高效管理。由一个特设机构承担国有资本出资人职责，建立以党的建设、主业核定、薪酬分配、人员任免、财务评价、产权管理、风险管控等为主线的工作闭环体系，实现管资本和管人、管事、管资产的有效结合，将国有资产保值增值、履行职责的责权利主体统一。既有利于综合使用各种管理和激励手段，避免“有责无权”或“有权无责”；也能够提高监管的规模效应，在更大范围内跨领域优化国有资产配置，提高监管的专业化水平，降低监管成本。

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　　三是坚持把社会主义制度和市场经济有机结合，推动国有资本做优做强做大的优势。各国市场经济都要建立在具体的制度、文化、国情基础上，社会主义制度和市场经济有机结合，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。社会主义市场经济是有意识的系统制度设计，国有资产治理体制作为其中的重要内容，包含社会主义因素和市场经济因素。

　　一方面，坚持市场在资源配置中起决定性作用，是社会主义市场经济体制的根本特征之一。另一方面，坚持更好地发挥政府作用。在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、弥补市场失灵以及参与国际竞争等方面，国有经济都是重要的抓手和纽带。当前，大企业已经成为国际竞争的主要力量，在国际竞争前沿，更需要政府和市场紧密融合、无缝衔接，形成“组合拳”。

　　四是坚持管资本为主，占据资本运营制高点的优势。形成以管资本为主的国有资产治理体制，是我们党作出的重大理论创新，标志着对社会主义与资本关系认识的突破，限制资本的消极作用，让资本更好地服务于社会主义。“管资本为主”的理论依据在于国家从制高点掌控资本，管好资本才能管好企业。

　　管资本同管企业并不排斥或对立。“从管企业向管资本转变”是管理重点、管理方法的改变，而不是国家和国有资产及国有企业之间关系的改变。以管资本为主，是对政府提出了更高的要求，而不是对“管资产和管人、管事相结合”的否定。

　　五是坚持制度自信，把我国制度优势转化为国有资产监管运营效能的优势。我国的国有资产治理体制，根植于中国大地，依托于中国制度，完全能够吸纳我国国家制度和国家治理体系的优势，体现“四个自信”，把我国的制度优势转化为国有资产监管和运营的效能。

　　例如，我们党坚持科学理论指导，对历史发展规律有科学把握，有崇高的社会理想和使命担当，这些渗透到国有资本运行过程中，使国有经济富有社会责任感、历史使命感，党的领导就是国有企业竞争力、国企干部职工凝聚力和战斗力的来源。

　　再如，发挥人民当家作主的优势，在企业推进职工民主管理；发挥全国一盘棋的优势，推动国有资本跨地域、跨行业、跨国界进行大协调大协作；发挥选贤任能的优势，造就大批高素质的社会主义企业家；发挥构建人类命运共同体的优势，推动国有经济远航出海、兼济天下。以上都是把制度优势转变为国有资产和企业竞争力的途径。

　　当前，我国国有资产治理体制还在深化改革，总体上是符合国情、有生命力的，有利于国有资本保值增值、提高国有经济竞争力和放大国有资本功能。应该坚持和发扬现有优势，按照十八大以来党中央的部署继续深化改革。

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　　当前的国有资产治理体制符合我国国情和国有经济的职能定位。作为社会主义国家，我国国有经济的职能定位与非公资本不同，与西方国家的国有经济也不同，所以治理体制也有区别。我国国有经济要按照“六个力量”的要求，成为党执政兴国的重要支柱和依靠力量，承担中国特色社会主义赋予的政治、经济和社会责任，体现国家的战略目标，在供给侧结构性改革、高质量发展、科技创新、参与全球竞争方面走在前面，履行包括宏观调控、处理突发事件、维护社会稳定和国家安全等公共性职责。

　　当前的国有资产治理体制，既体现了国有资产的职能定位，坚持了党的领导，有利于发挥资本的积极作用，限制消极作用，又充分借鉴了西方资产管理和企业治理的有益经验，有利于实现社会主义和市场经济的融合，体现了竞争中性原则，因此是符合国情和国有经济职能定位的。

　　不能简单用其他国家的模式对比我国国有资产治理体制。目前有观点主张模仿其他国家的国有资产治理体制，此时应充分借鉴其他国家的先进经验，但不能完全照搬。我国国有资产规模大，战略性和政策性职能更强，需要把党的领导融入公司治理全过程，党和政府负有积极引领国有资产发展方向、引导和监督其履行“六个力量”的重大责任，客观上需要强有力和专业化的国有资产监管机构。

　　还有一种主张是国有资产监管部门只承担监管职责，把出资人职责完全交给若干家国有资本投资运营公司行使。这种观点混淆了作为公共管理者的“治理”和作为出资人的“监管”，通俗地说，前者是“国法”，后者是“家法”，不能混淆。国资委正是以出资人身份对国有资产进行监管，这个监管本身就是出资人权利的一部分。只有具备出资人身份，才能承担出资人的监管责任。

　　主张由国有资本投资运营公司承担出资人职能的办法，吸收了新加坡等国成立国有资本投资运营公司的经验，但我国不宜单纯由国有资本投资运营公司行使国有资本出资人职责。这是因为，新加坡管理规模和半径很小，国有资产结构简单，这种模式主要适用于高度市场化、单纯以利润为唯一目标的国有企业。而我国国有资产监管规模和职能范围都远超过新加坡，如果在政府没有出资人的代表，就必然会导致庞大的国有资产运营公司失去有效监管。如果把“管资本为主”理解成让国有资本完全按照资本自身的逻辑运行，政府坐享预算和收益权，而不在战略、布局、绩效等方面给予引导和规范，这在客观上是削弱党和政府在国有资本运行中的作用，可能导致“尾大不掉”，即国有资产成为独立王国，或者“群龙无首”，即多个国有资产运营公司为追求利润最大化而各自为政，难以集中力量办大事，麻将胡了最新官方版下载难以实现国有经济体系的协同效应。

　　经历世界百年未有之大变局，充分展示了中国特色社会主义制度的优势和国有经济的力量。面对国有经济承担的新使命和中国式现代化的新要求，需要继续巩固和发挥国有资产治理体制现有优势。

　　只有坚持党的集中统一领导，确保国有经济正确发展方向，才能在波谲云诡的外部环境下不忘初心、牢记使命，成为党执政的重要基础，成为维护国家和人民利益的重要力量。只有坚持对国有资产进行集中协同高效监管，加快建立以管资本为主的国有资产治理体制，才能让国有资产更好地履行党和人民赋予的任务，扩大国有资本功能，在疫情之后带动与整合更多的资源，向符合高质量发展的关键领域聚焦，更好地凝聚新的增长动力。

　　只有坚持社会主义与市场经济有机结合，综合发挥我们的制度优势，才能不断增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，把我们各方面的制度优势有效转化为国有资产的总体效能，让国有经济永远立于时代潮头。（作者：国务院发展研究中心中国国际发展知识中心研究员江宇）