国资管理体制改革踏上新征程

　　pg电子平台2015年9月，新时期指导和推进国企改革的纲领性文件——《中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》发布，标志着新一轮国企改革的大幕正式拉开。此次改革范围之广、程度之深、力度之大，堪称前所未有。

　　在国有企业改革整体部署中，完善国有资产管理体制的改革举措尤其受到公众的广泛关注。“国有企业改革是经济体制改革的重要内容，改革和完善国有资产管理体制是深化国有企业改革的重要组成部分。国有企业存在的问题与国有资产管理体制密切相关，只有着力体制机制创新，才能为国有企业健康发展提供制度保障。”财政部部长楼继伟一席话，道出了国有资产管理体制改革的深意。

　　据了解，党的十六大以来，我国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制，国有资产出资人制度基本建立，保值增值责任初步得到落实。但是，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象，行政性干预比较多，甚至穿透到二级、三级公司；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

　　党的十八届三中全会决定明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。2015年11月，由财政部牵头起草，体现三中全会的决定精神的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式印发，成为指导国有资产管理体制改革与完善的“行动指南”。

　　2015年，按照中央部署，在国有企业改革领域，国内已经开展了混合所有制，组建国有资本投资、运营公司，董事会授权等多项试点，各地也分类安排了改革试点，试点企业成效显著，在改革的深水区开拓新路，初步实现顶层设计与企业实践的良性互动，改革理论得到了验证，这对整个国有企业改革具有全局的示范和带动作用。

　　国有资产管理的难点，是如何处理好政府与市场的关系，做到不越位、不缺位、不错位。

　　现行国有资产管理体制是“管人管事管资产”的管理模式，对国有企业的行政干预过多，容易造成政企不分、政资不分，使企业的市场主体作用难以充分发挥。

　　此次国有企业改革在“完善国有资产管理体制”部分，提出了四个“管资本”，即以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。可以说，从“管人管事管资产”到“以管资本为主”的转变，是国有企业管理上的重大突破，是国有资产管理体制改革的核心内容，是深化国企改革的重要突破口。

　　对于国有企业而言，国家作为资本所有者，不管是全资股东、控股股东，还是参股股东，最根本的身份是股东。政府只有从管企业中抽身而出，转为管资本，才能真正以股东的身份行使股权，才能更加专注于国有资产投资回报率的提高，实现股权在各国有企业间的重新配置。同时，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，政府不直接介入企业的经营管理，也有利于使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

　　《若干意见》把转变现行国有资产监管机构职能作为重要的改革内容之一，进一步提出了准确把握国有资产监管机构的职责定位、明确国有资产监管重点，以及改进国有资产监管方式和手段等要求。同时，要求国有资产监管机构围绕增强监管企业活力和效率，聚焦监管内容，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。将国有资产监管机构配合承担政府公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。

　　据国资委相关负责人披露，国资委已经在国企监管方面建立了“两个清单”，即“监管权力清单”和“责任清单”，科学界定国有资产出资人监管的边界，逐步实现以管企业为主向以管资本为主的转变。

　　业内专家认为，实现“以管资本为主”是牵住了整个国企国资改革的“牛鼻子”，大力推进这项改革就是要尊重市场经济规律，真正确立国有企业的市场主体地位，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济的内生动力和市场活力，更好地实现国有资产保值增值。

　　改革授权经营体制是实现改革和完善国有资产管理体制的关键所在，改组组建国有资本投资、运营公司则是改革授权经营体制的具体路径。

　　此次国有企业改革明确提出，要改组组建国有资本投资、运营公司，国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

　　这样的制度设计实质上是在政府和市场之间设立了一个“界面”和“隔离带”，就好比在政府和企业之间“划清界限”，今后国资监管机构以“监”为主，国有资本投资、运营公司以“管”为主，企业本身以经营为主。这将改变以往国有资产监管机构直接对所监管企业履行出资人权利的模式，而改由国有资本投资、运营公司对所授权国有企业履行出资人权利，让国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这个平台，按照规范的法人治理结构，以“市场化”的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。

　　《若干意见》则明确了组建国有资本投资、运营公司的具体方式，即通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建；或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。

　　成立国有资本投资、运营公司，一方面可以有效提升国有资本运营效率、提高国有资本回报，并通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；另一方面，可以更好地服务国家战略、提升产业竞争力，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。

　　在试点改组组建国有资本投资、运营公司时，将同时开展“间接授权模式”和“直接授权模式”的试点工作，探索可复制模式。

　　直接授权是指政府将出资人职责直接授予国有资本投资、运营公司，再由国有资本投资、运营公司对所出资企业行使出资人职责。在直接授权模式下，国有资本投资、运营公司将享有完整的出资人权利，缩短了出资人和企业之间的委托代理链条。

　　在间接授权模式下，国有资产监管机构作为政府层面出资人代表，根据授权对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资本投资、运营公司依据公司法等法律法规，对所出资企业依法行使股东权利。

　　本轮国企改革提出以管资本为主加强国有资产监管，实际是对国资监管方式提出了更高的要求，即要更加注重整个国有资本的配置效率，更强调国有资本的布局和动态调整。

　　在建立国有资本布局和结构调整机制方面，除政府有关部门将制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则，国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制以外，一个重要亮点就是将“制定国有资本投资负面清单”，以推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。

　　“推进国有资本优化重组”是优化国有资本布局机构、提高国有资本流动性、增强国有经济整体功能和提升效率的重要举措。通过这项改革措施，将促使国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。

　　此轮国企改革提出，要对国有企业区分不同类型进行改革。其中，对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，将实行公司制股份制改革；对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股；对公益类国有企业，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

　　通过这种分类改革，将实现国有资本和社会资本更好地融合，而国有资本与社会资本的融合也将进一步促进国有资本配置效率的提升。

　　此轮国有企业改革中，着重提高国有资本的配置效率，就是希望将国有资本投向最有利的产业或领域；就是要在现有基础上赋予国有企业更多经营自主权，让国企成为自主经营的主体，有健全的法人治理结构，从而充分调动国有企业的积极性。

　　此次国有企业改革明确要求，将提高国有资本上缴公共财政的比例，更多地用于保障和改善民生。

　　来自财政部的数据显示，经过连续多年的调整，国有资本收益的收取比例已从2007年设立之初的10%、5%、暂缓三年收取和免交四档，逐步提高到目前的25%、20%、15%、10%和免收五档，今后还要逐步提高，到2020年提高到30%。

　　而自2010年开始，中央财政也建立了中央国有资本经营预算调入一般公共预算的机制，用于保障和改善民生。本着国有资本收益全民共享的原则，近几年中央国有资本经营预算调入一般公共预算的力度逐年加大，以2015年为例，在中央本级国有资本经营预算支出总额1400亿元左右中，调入一般公共预算用于保障和改善民生支出就达到230亿元左右，占支出总额的16%。

　　《若干意见》中还进一步明确了将实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策，即在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。

　　这主要是因为实行养老保险制度后，国企在职和退休职工有部分视同缴费形成的资金缺口，不符合社保精算平衡原理。这种缺口不宜简单地通过提高在职人员养老金缴费的方式来解决，否则会将这部分负债转移给下一代人，不尽公平。将部分国有资本权益划转充实社会保障基金，有利于解决代际公平问题和缓解未来养老金缴费的压力，也体现了国有资本收益全民共享的要求。

　　国有资本的性质是全民所有，其收益全民共享，对于提升老百姓幸福感、扩大内需和消费、保障国家财政安全具有重要意义，也有利于形成倒逼机制，促进国企优化盈利模式，提升盈利能力，增强竞争力。