砖济研究｜聚焦存量挖潜TOT模式助力资产盘活

　　盘活存量资产作为当前要解决的重点问题之一，通过TOT等方式盘活存量资产能够发挥存量资产在经济运行中的作用、最大可能地提高资产经济效益，也是实现扩大有效投资、促进经济增长方式转变的重要途径之一，具有重要的现实意义。笔者通过梳理TOT政策及案例，为地方政府采用TOT模式盘活存量资产提出建议。

　　TOT（转让-运营-移交，Transfer-Operate-Transfer）模式是政府和社会资本合作（PPP）模式的一种，是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

　　近年来财政、发改等部委发文推荐和鼓励采用TOT等模式盘活存量资产，如财金〔2014〕112号、发改投资〔2017〕1266号、发改投资〔2017〕2059号、〔2018〕101号等，由于财政、审计、发改等多方对采用PPP盘活存量资产的看法不一致等原因，从2021年后半年开始，财政部出于风险把控与政策完善的考虑暂缓了TOT类项目的入库。

　　2022年11月，《财政部关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）提出“拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。”该《通知》规定可以做使用者付费TOT项目，并明确了合规TOT项目做法，“有限放开”了TOT项目。

　　《关于印发盘活存量资产扩大有效投资典型案例的通知》（发改办投资〔2022〕1023号）筛选了24个盘活存量资产扩大有效投资典型案例，包括政府和社会资本合作（PPP）、REITs等共八类，各典型案例项目名称如下：

　　国家不断出台的各类文件，为运用TOT模式盘活存量资产提供了明确支持及指导意见。

　　采用TOT模式的存量资产需要具备如下特征：政府持有或控制、可以货币计量；产权清晰，只涉及存量资产经营权转让，不涉及所有权转让；可经营、且有一定收益。存量资产自身具有一定使用者付费，或政府予以一定补助（贴）。

　　通常，适用TOT模式的项目包括政府投资建设的污水处理厂、自来水厂、铁路、地下综合管廊、供排水管网等与公共服务和基础设施建设有关的可经营性资产，存量资产额通常不低于1亿元。

　　笔者选取了表1中政府和社会资本合作（PPP）/特许经营类的河北省秦皇岛市污水污泥处理PPP项目、浙江省温州市域铁路S1线一期工程PPP项目，分析各项目的亮点、成效。

　　本项目存量排水设施资产规模大、涉及内容复杂，同时包含存量污水项麻将胡了最新官方版下载目、污泥项目、排水管网和泵站，实现了“水泥一体、厂网一体”，为水务项目盘活存量资产提供了有益借鉴。

　　通过项目公司向财政支付的特许经营权使用费引入各类投资，不但可以有效缓解当前财政支出压力和债务负担，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环，从而更好地促进城市基础设施建设。

　　本项目盘活资产规模大，轨道交通项目投资规模大，地方政府财政支出压力较大，本项目以90亿对价转让运营权，有力缓解了地方政府财政压力。

　　同时，作为浙江省首个纳入轨道交通统一运营管理平台的城际铁路PPP项目，形成了示范效应，有利于后续将省内其他轨道交通项目纳入到统一运营管理平台当中。

　　在盘活存量资产过程中，需要从存量资产本身和资产所有方的实际利益出发，通过多种途径探索适合存量资产的盘活方式,找到充分挖掘存量资产潜力的盘活方式,最终实现促进经济社会良性发展的目标。为助力地方政府进一步加快推进TOT模式下盘活存量资产的工作，笔者提出以下建议：

　　一是严格规范存量资产转让项目运作。对存量资产转让项目严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方，不得搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

　　二是强化金融支持盘活存量资产。充分利用存量资产现金流稳定、风险相对较小等特点，鼓励和引导金融工具基于项目信用进行融资，减少地方政府和企业融资担保、增信，降低地方政府债务风险和企业杠杆水平。

　　三是利用回收资金增加有效投资。加强对盘活存量资产回收资金的管理，除按规定用于本项目职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外，应确保主要用于项目建设，形成优质资产。同时鼓励以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。

　　四是推动项目按照规范PPP模式运作。充分做好项目前期工作，规范开展财政承受能力论证，健全项目入库联评联审机制。保障社会资本充分竞争，加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理。此外，完善项目绩效管理，强化对社会资本的激励约束。