【史海观澜】近代中国国有企业监管体制的变迁

　　近代以来，政府为平衡财政收支在国有企业的监管方面进行了诸多努力。传统中国盛行的官员考成制在近代国有企业人员的监管中并没有发挥出多大的效力，这一制度在近代并不适用。究其原因，传统中国以考成为主的监督方式背后体现的是当时的国家治理模式，而近代国家治理模式已经发生了变化，国有企业与国家的关系、官员与国家的关系亦同时发生了变化，由此需要建立新的监管制度从而使得在近代国有企业的监管方面开始出现以下转变：从之前以国有经济中某些特定的“行业”为主体的法律监管开始转向以国有“企业”为主体的法律监管。国有企业开始获得独立地位，政府为适应需要逐步制定了以国有企业类型为主的监管法律，比如专门针对国有独资、政府与私人合办等多种类型的国有企业监督法律，这一特征最迟在晚清已经出现；传统中国针对国有企业的监管一直存在着事前监管较弱，注重事后监管的特征。这一现象从晚清时期开始有所改善，政府逐渐注重对国有企业的事前审查和过程监督。

　　自洋务运动开始，清政府便将实权委以地方大宪，并通过对地方大宪的监察来控制国有企业。北洋时期，政府控制力较弱，北京政府针对个别重要行业进行监督，但并未形成统一性的监督体制，并且各地军阀以敛财为目的将一些国有企业侵占为军阀私人所有。南京国民政府时期，政府试图推行公司制以加强国有企业内部监督，但终究沦为派系斗争和官僚敛财的工具。监管体制的不完善是国企效率低下、国有资产流失的重要原因。张维迎认为国有企业的低效根源于国家所有制下引发的一系列委托代理问题和效率损失，林毅夫则认为在国家赶超战略实施中国有企业承担了大量政策性负担，从而产生逆向选择问题和软预算约束，导致效率低下。本文基于委托代理关系和政策性负担对近代监管体制的转变进行分析。

　　需要特别说明的是，本文主要的分析对象是以赢利为目的的国有企业。由于不同时期对国有企业称呼有所不同，故本文将公营企业、官办企业、官督商办企业统称为国有企业，文中亦有混用的情况，但实际都指国有企业。另外，本文所述的考成制并不专指张居正改革之后的考成制度，而是对基于传统官僚政治体制以政绩达标为考核办法的统称。

　　在近代国有企业监管方面，研究最为全面的是《南京国民政府时期的国有企业：1927-1929》中关于南京国民政府时期国有企业监管的部分。该书对于南京国民政府时期国营、省营企业的相关监管条例都有所涉及，最为重要的是张忠民基于委托代理机制和相关法律分析了这一时期不同股权结构下国有企业监管的特点，主要分为国有独资，国有全资以及国有控股、参股企业三种类型；并且对于这一时期预决算制度亦有所考察。但该书局限在于注重考查不同类型下国有企业的治理结构，历时性分析稍有不足。

　　此外，专门针对国有企业监管进行分析的整体性论述并不多见，多散见于一些学者的著述当中。其中比较重要的有李玉关于晚清公司制度和北洋政府时期企业制度的研究，在其关于晚清公司制度的研究中主要突出晚清时期官督与商办的互动，并分析了《公司律》对于这一时期公司制度的影响，对晚清时期“官督”机制进行了讨论。同时对于晚清时期官督商办进行研究的还有杨在军，他同样是基于委托代理关系分析官督商办的人格化代表，从而考察这一时期监督的特点。此外，李玉在关于北洋时期企业制度的研究中，注重考察这一时期整体性的企业制度，并未专门就国有企业进行详细的分析，但文中亦提到了相关的会计法律和官商合办公司机制。康金莉的《华北财团与北方经济近代化》是近年来关于北洋时期经济研究的一部住作，但文中亦局限于对这一时期政府贪污受贿、侵占私人资本现象的描述，而缺少对当时相关监督机制的分析。值得注意的是，虽然学界关于近代预决算制度的研究不在少数，但是往往都是从财政史的角度将其与近代国家财政、税收等宏大问题相结合来分析，比如赵友良的《中国近代会计审计史》、李金华主编的《中国审计史》（第2卷）、任晓兰的《财政预算与近代中国的国家建构》等。专门针对近代国有企业预决算制度进行系统研究的还比较欠缺。基于前人研究现状，本文将通过历时性的分析构建近代国有企业监督体制的主要特征，并分析在近代社会转型的过程中国有企业的法律特性。

　　近代随着经济市场化趋势的增强，政府逐渐改变了对国有企业的监督方式。政府开始意识到传统以考成制为主的结果监督方式已经不再适用。笔者通过对传统中国国有企业监督方式的分析来探讨其在近代衰落的原因，进而对晚清以后历届政府为加强对国有企业的监督而做出的多种尝试进行总结分析。

　　传统中国实行严密的编户齐民制度，在此基础上，官营手工业自西周“工商食官”以来逐渐形成了以匠役制为核心的劳动用工制度，除了采用以匠管匠的方式监督工匠的具体生产过程外，在古代流行的“物勒工名制度一直是政府监督工匠生产质量的重要办法。” “是月也，命工师效功，陈祭器，按度程。毋或作为淫巧以荡上心，必功致为上。物勒工名，以考其诚，功有不当，必行其罪，以穷其情。”工匠须严格按照制度进行生产，当质量不合格时，便会受到处罚。《唐律》还对官营手工业当中生产过程的职责进行了法律规定“诸工作有不如法者，笞四十。不任用，及应更作者，并计所不任赃庸，坐赃论减一等。其供奉作者加二等。工匠各以所用为罪。监当官司各减三等”。

　　此外，在古代政府还试图通过定额管理制度来提高官营手工业的生产效率，这不仅仅针对负责监察官营手工业的官员，还体现在工匠的一般生产活动中。以宋朝为例，“监当官掌茶、盐、酒税场务征输及冶铸之事。诸州军随事置官，其征榷场务岁有定额，岁终课其额之登耗以为举刺。凡课利所入，日具数以申于州”。政府对监当官进行考核时，往往以其所负责官营手工业产阰的达标与否作为官职升降的关键。“凡金、银、铜、铁、铅、锡、盐、矶，皆计其所（登耗以诏赏罚气）”。对于一般工匠而言，宋代对其工作产量也有评判标准，“诸称功者，谓中功。以十分为率，长功加一分，短功减一分。诸式内功限并以军工计定。若和雇人造作者，即减军工三分之一”。

　　虽然上文只对古代官营手工业的部分监督体系进行了分析，但仍可以看出，古代对于国有企业的监察是以匠役制和官僚制作为监督法律实施的基础。正是因为国家通过户籍对劳动力的严密控制使得“物勒工名”等类似的监督制度得以延续，由此强力控制了官营手工业的基层劳动人员。而对于负责管理官营手工业的一般官员，古代政府则利用其传统官僚体制下的一套考核办法进行监督。到明清时期，在经济市场化的背景下，匠役制逐渐被雇募制所替代，尤其到晚清官营手工业的从业人员已不能完全为政府所控制，原本的监督体系已不能适应国有经济的发展。以考成为核心的结果监督逐渐被政府所抛弃，为保证国有企业对财政的支撑作用政府开始寻求一种新的监督方式。

　　国有企业生产经营活动的市场化，以及国家强制力的下降都是考成制在近代衰落的重要原因。前者使得国有企业的产销环节以及经营管理人员、生产人员逐步脱离了政府的掌控，后者使政府无力对国有企业实施严密的监察。

　　一是国有企业生产经营的市场化。随着国有企业生产经营活动与市场关系逐渐密切，政府不能像之前一样控制国有经济的大部分产销环节。政府意识到国有经济中的某些环节交给市场更有效率，因此也不得不放手部分国有企业，导致政府不能与之前一样通过考成制严密地监督国有企业，大到经营方针，小到物资调配，部分脱离了传统官僚体系控制下的生产经营活动都不再被纳入政府监督的体系之中。企业生产与收益的风险性大大增加，因为在传统中国考成制的实施是以政府官员作为对象，以政府自身的政治经济活动作为考察结果。

　　晚清时期，国有企业当中市场性因素逐渐增强，尤其自洋务运动开始，国有企业的劳动力来源、经营决策者、技术、生产环节等因素都在市场的影响下发生了很大的改变。政府无力将考成制推广到与市场关系紧密的国有企业的各个环节，这会导致监督成本过高，而晚清时期政府早已负债累累，也无力负担如此巨额的开销。因此政府需要建立一套成本较低且高效的监督体制将逐渐与市场联系紧密的国有企业牢牢控制在自己干中，与之伴随的则是传统官僚体制下考成制的衰落。

　　二是国家强制力的下降。近代时期，尤其是战争以后，晚清政府内困外忧，政府强制力急剧下降，在西方各国的侵略下清政府为求自保不得不依靠部分有权势的地方大宪，从而也使得中央政府对各地的控制力大不如前。因此，晚清时期政府虽希望对各地官员继续实行严密的监督措施，但中央政府统治力的下降导致地方集权势力有所增长，考成制已不能发挥出原本的作用，而政府在与地方大宪的对抗中也显得力不从心。地方大宪为扩张个人政治势力，将各地国有企业的经营收益部分化为私有、欺瞒上级政府的现象也时有发生。

　　近代时期历届政府都为了对国有企业实施有力监督而进行了多种尝试，晚清政府主导下形成了以地方大宪为核心的监督方式。政府通过对地方大宪的控制来影响国有企业的生产经营，以个人政治仕途作为激励从而降低清政府的监督成本是这一监督方式的主要特点。北洋政府的国有经济表现出国家资本私人化的特征，各地军阀主要以自己的利益为核心逐渐形成了地方集权式的监督体系，北京政府的监督实权基本被各地军阀所架空。南京国民政府则逐渐形成了行政化官僚监督和股份制内部监督互为表里的监督方式，这一时期股份制的发展为国有企业监督方式的改变提供了新的工具和动力。

　　一是以地方大宪为核心的监督方式。晚清政府对国有企业的监督实际上都集中于对地方大宪的监督，而地方大宪向一般官员委托具体经营管理事务时又对一般官员进行监督。这种监督没有法律依据，政府以个人政治仕途作为监督的条件，一定程度上减少了监督的成本。

　　清政府对国有企业的监察主要在于考察其主办人对朝廷是否忠诚，经济效益并不是首要因素。“清政府注重的是人而不是资本，是受托官僚的地位以及在其他领域中所表现的对朝廷的忠实，而不是他们汇报的企业人事、财务、生产状况是否属实。”清政府对于地方大宪的考察主要依据传统的官僚体制进行，负责具体经营国有企业的一般官员又全由地方大宪做出评价，这使得政府与国有企业之间的信息对称极大的依赖于地方大宪。

　　以轮船招商局为例，其创设之初清政府即委托李鸿章作为实际控制人，虽为官督商办但初期资金多由政府垫付，经营控制权也掌握在政府手中，实质上是一家国有企业。李鸿章创办招商局之后遂委任唐廷枢为首任总办，徐润、盛宣怀为会办。清政府对于招商局的监察主要通过李鸿章进行，对上，李鸿章对总理衙门负责报告轮船招商局的经营事务；对下，李鸿章将唐廷枢、徐润、盛宣怀等人作为其在企业中的管理人员，并赋予监察职责。李鸿章只用通过对主要负责人的监察便可将招商局控制在自己的势力范围。对于清政府而言，仅通过对李鸿章一人的监督就可掌握当时不少的官办企业，要知道，在当时李鸿章作为洋务运动的主要发起人，其主导创办的企业不在少数。无疑，清政府选择了一种最为便捷高效且成本低廉的监督方式。

　　二是以军阀利益为核心的地方集权式监督。军阀各自为政分别建立所属区域内的监察制度，是北洋时期国有企业监察体系的一大特点。以奉系军阀为例，1919年初张作霖趁财政部决定各省银行监理官薪俸列入本省国家预算之机，以奉天省财政困难，要节减经费为名，提出本省财政厅长兼任官银号督办，可以兼办所有监理官事务，令原监理官离职移交，财政部只得呈准总统给予批准，4月1日原监理官移交清楚后离任，张作霖完全控制了官银号。

　　再以晋系军阀为例，阎锡山为了实现对山西地区的金融垄断，在辛亥革命后成立了山西省银行，初期省银行为公私合办，“设有董事会，由董事七人组成，另有监察三人”，心但阎锡山因代表私股的董事、监察人员，在调动资金方面多有不便，遂将所有私股收回改为公营企业，从而取消了董监事，只设置了一个监理官，并由财政厅厅长兼任。财政厅厅长完全听命于阎锡山，这样阎就通过各种方式将本地的企业都置于自己的控制之下，为其军阀统治服务。我们可以看到，不论是对于北京政府还是地方私人资本，北洋时期各地军阀都以极其专制的手段将公营企业的权利控制在自己手中，不允许任何一方染指，只是在需要借助北京政府权势和社会私人资本时才会与其和平相处。由此，北洋时期在国有企业的监督方面，形成了以军阀利益为核心的地方集权式监督体制。

　　三是行政化官僚监督与股份制内部监督并行。南京国民政府时期，由于政府在国有企业中大力推行公司制，使得这一时期监管体制呈现出行政化与事业化的双重特点。国有独资、全资企业的董、监事人选都是由负责出资的政府主管部门委派，全资与独资不同之处在于其出资人往往是多个部门，因此董、监会成员的指派更加复杂；国有控股、参股的企业中的董、监事成员是由主管部门依据占股比例委派相应人数；省营企业公司则同时受到中央和地方政府所属部门的双重监督。

　　国民政府时期官员借助公司治理机制架空董监会成员的权力，从而将国有企业置于实际控制人手中，造成内部人控制使得权力集中于自身。国民政府为了避免这种现象的出现，在国有企业人事任用上也做出了诸多努力，比如“对企业员工特别是管理阶层普遍实行的是正常薪酬加奖金、分红的激励办法”。或规定“国营事业用人，除特殊技术及重要管理人员外，以分省举行公开考试为原则；非公司组织之国营事业，行政院认为必要时，得令设置理事、监事，由主管机关聘派；国营事业董事、监察人或理、监事，不得兼任其他国营事业董事、监察人或理、监事；国营事业人员除遵照公务员服务法第十三条之规定外，不得经营或投资于其所从事之同类企业”。

　　以中国纺织建设公司（中纺公司）为例1947年时任中纺公司总经理的束云章由于对国民政府现行棉业统制政策不满，遂向经济部递交辞呈，其以“中纺公司初创时，最高当局曾令其以商业性质组织公司开展业务，最高机构为董事会，但现董事会不仅须受经济部管制，监察院、审计部等机构亦对之行使政权，商业公司无形中变成一政府机关，造成无谓之牵制，使业务难以开展”作为主要理由辞职。从束云章的辞职便可反映出当时国民政府虽承诺以公司制行事，但在中纺公司经营过程中又不断插手，并且多个政府部门对其行使职权，导致中纺公司政出多门，在经营管理上大受限制。实际的情况也是如此，由于僵化的行政化官僚管理以及激烈的内部派系斗争，中纺公司内部之风也屡禁不止。

　　纵观整个南京国民政府时期，国有企业的监督体制一直以行政化的官僚监督为主，公司内部治理当中的监督远没有发挥出作用。

　　传统官僚体制的衰落使得以考成制为核心的监督体系不再适用，在内困外忧的背景下，市场化下的近代国有企业监管体制在动荡中逐渐转型，主要表现在两个方面：一是开始由之前以“行业”为主体划分的监管法律体制逐渐向以“国有企业”自身主体的监管法律体制转变；二是由注重事后的结果监督体制向事前、事中及事后全方位监督体制转变，开始制定一系列预决算法律规定。

　　1904年颁布的《公司律》作为近代第一部公司法，为企业的设立提供了法律规范，虽然这并不是一部专门针对国有企业的法律，但其开创性意义不言而喻。并且，其中也规定，如无论官办、商办、官商合办等各项公司及各局（凡经营商业者皆是）均应一体遵守商部定例办理。《公司律》无疑开启了近代企业法制化的先河，也使得官办企业开始有法可依。“企业”主体地位开始被政府认同，以后历届政府都不再局限于对某些政府专卖行业进行立法规范，开始围绕国有企业自身来制定并完善一系列法律制度。北洋时期颁布的《公司条例》对于近代企业做出了无限公司、两合公司、股份有限公司和股份两合公司的划分。从划分体例以及当时颁布的其他律法来讲，我们可以看出在当时虽然近代企业法律正处于初期发展之中，但专门针对国有企业的法律明显滞后。

　　需要强调的是，本文并不认为在近代以“企业”自身为主体的法律监管代替了以“行业”为主体的法律监管，只是认为在近代针对企业的监管，尤其是国有经济领域的监管逐渐呈现出向以“国有企业”自身为主体转变的趋向，但这一转变的程度还远远不够。

　　转变过程并不是一蹴而就，比如晚清时期曾颁布了《矿务铁路公共章程》《试办银行章程》《振兴工艺给奖章程》等针对国有经济中某些特殊行业的法律章程。再如北洋政府便一直未能建立起全面系统的监督体系，仅主要针对一些重要行业的国有企业进行了监督。以银行业为例，北洋政府颁布《中央银行则例》规定：“财政总长对于中国银行一切业务，如认为有违背则例及本行章程或不利于政府之事件时，皆得制止之。财政总长得派监理官一人监视中国银行一切事务。”其颁布的《农业银行则例》也规定：“财政部监督农业银行之业务；农业银行无论其为公办、商办，其详细章程均须呈报财政部核准，方可开办；农业银行欲设立支店，或代理店，应呈财政部核准；农业银行除开销债券额息、薪水、行用外，应提一成作为公积，其余派分额息、红利、花红陈数，须具呈财政部候核；银行利息最高之率，应于每年年首具呈财政部或财政厅核准；财政部得就各地方财政厅特派农业银行监理员，监视一切事务，监理员应随时检查农业银行之账簿、现金、准备金、债券发行额等项，详细呈报财政部。”

　　南京国民政府虽依然注重对特殊行业的监管，并颁布相关法律条规《金融监理局检查章程》《非常时期采矿工商管理条例》《求业管理规则》《梯业管理规则》《非常时期领办特种矿类暂行办法》《经济部国营矿区管理规则》等，但同时相较于之前，国民政府时期颁布的以国有企业作为主体的法律明显增多，比如《国营事业管理法》《国营经济建设事业监理办法草案》《非常时期省营贸易监理规则》《公有营业及公有事业机关审计条例》《公有营业机关收支处理及查核办法》等，这些都是近代国有企业主体地位逐渐增强的有力证据。可以说，具有普遍性的国有企业监督法律最迟在南京国民政府时期已经出现，在此之前政府对于国有企业的监督都集中于某些行业，并未形成整体性、全国性的监督体系。

　　晚清政府虽然将国有企业的监察权委于地方大宪手中，但是其自身也逐步加强了对国有企业的财务审批、稽查和报销制度，以此监督国有企业的开支问题。比如“1885年户部规定各省的军工企业向政府上报财务报销，不允许只开列财务清单，而必须造册上报”。“要求各军工企业上报财务报销时，必须附上‘细册’，就是要求将各类兵务员弁的姓名、职务、人数、薪金、发放时间、依据何章程发放一一造册在案；对于工料费、修造费、运输费等费用要有‘四挂清单’、‘支款细册’、‘运脚数目’、‘工料细册’，一式四份并附上‘价单、发票’上报，分别送户部、兵部、工部复核”。

　　晚清政府虽然实行了较为严格的报销制度，但是并没有遏制贪污受贿之风，而且清政府创办国有企业也无法可依，“在封建官僚制度之下，企业的委托—代理行为和行为主体都没有法律规范的公开约束，也无公开和公平的行为监察制度。清政府对这些企业的委托—代理行为是‘一厂一策’和‘一人一议’，不同的代理权利授予不同的企业，甚至对不同的代理人授予不同的代理权利”。

　　此外，晚清政府还于1911年奏定了一批审查、预算相关条例，《试办特别预算暂行章程》《宣统三年预算案实行简章》和《试办全国预算简明章程》等条例颁布，意味着近代国家财政预算制度开始初步建立。宣统三年（1911）资政院针对国家财政进行审议时，章宗元报告说：”就这官业一门而言，现在各省情形不同，有的省份很多，有的省份不多或没有的。本股审查这件事情亦很为难，所用审查的方法，就看他官业这一门。第一层要希望实业之发达，第二层要补助国家之财政。若以财政眼光看起来，官业这一门比照他的收款相抵，很可以过得去，实业还可以发达。若是出款很少而收款很多，那就不能不减的，核减的法子是比较收款的数目而定，比方出款三万，收款十万，那就减去七万银子，但实在也没有减得这么多，至于收款十万八万，出款五六万的，一概没有核减，总数一共十三万两有零＂尸可以看到当时还未形成针对官办企业审查和预算的统一规定，还处于摸索阶段。

　　北洋政府时期形成了比晚清政府时期更为完备的会计、决算制度，1914年3月由北洋政府颁布的《会计条例》是中国第一部会计法，该条例对预算、收支、决算等都进行了详细的规定。为适应官营企业之需要，法制局在《关于整理财政各项法规意见书呈》中提出：“盖官有之营业，出纳宜于敏活，如有余款，或应拨入一般会计作为总预算之收入，或拨充该特别会计之资金，或拨入翌年度经费之内。非有权宜之法，不足与其事业之目的相应，然此种特别会计，漫无限制，易致国费失其平衡，或致有余于此，而不足于彼。前编制五年度预算时，路、电、邮、航己作为特别预算。惟编制特别预算，必须根据特别会计法规。”但需要注意的是，虽然北洋时期的预决算管理制度相比晚清更加完善，但由于北洋政府统治力较弱，各地军阀割据，实际上北洋政府颁布的条例很难在全国统一施行，往往成为一纸空文。

　　到南京国民政府时期，政府为控制国有企业的收支问题，逐步建立并完善财务管理制度。首先在建设委员会下属的国营工矿业推行预决算管理制度，其次是国民政府在国有企业中设立会计统计机构，实行成本会计制度，以此加强对国有企业的监督。抗日战争爆发后，“国民政府建立了以中央主计处等主计机构为主，负责编制财政预算、决算和统计的超然主计系统；以审计部为主，办理事前与事后审计稽查事务的就地审计系统”1942年颁布的《国营经济建设事业监理办法草案》规定省营企业也应将计划及核算呈送中央政府主管部门审核，并且每三个月应分别编具业务及财务报告，年终应编具总报告送中央主管机关。这一草案使得预算、审计制度在省营企业中也开始实行。

　　1948年的《国营事业管理法》堪称国民政府针对国有企业最为完备的法规，其规定“国营事业应根据主管机关核准之创业或扩充计划编制预算，确定所需之资本，经政府核定后，由国库一次或分期拨发；国营事业应于年度开始前拟具营业预算，呈请主管机关核定之；国营事业年终营业决算，其盈余应缴解国库，但依本法第四条专供示范或经政府指定之特别事业，如有亏损，得报由主管机关请政府拨补；国营事业人员待遇及福利按行政院规定标准，不得为标准以外之开支；国营事业之会计制度，由主计部依照企业方式，会商事业主管机关订定；国营事业各项收支，由审计机关办理事后审计，其业务较大之事业，得由审计机关派员就地办理”。

　　纵观南京国民政府时期，政府逐渐形成了专门针对国有企业的事前预算、过程稽查以及审核决算的财务管理制度，以及相应的监督法律，即《非常时期省营贸易监理规则》《省营工业矿业监理规则》《经济部国营矿区管理规则》《公有营业及公有事业机关审计条例》《公有营业机关收支处理及查核办法》《国营事业管理法》等。可以说，南京国民政府针对国有企业逐渐形成了一套比较完备的监督体系，预决算相关法律制度进一步完善，更加注重对国有企业日常经营活动的管理，试图通过对过程的严格把关来保证国有企业一如既往地发挥对国家经济的重要作用。

　　在监管体制方面，近代历届政府对国有企业的监督权力一直分散在各个部门，政府与企业之间的委托代理关系比较复杂导致产权模糊，使得对国有企业的监督成本很高。晚清时期，政府主要通过对地方大宪的监察来管理国有企业，初步形成了财政预算制度但实施效果不住；北洋时期，政府统治力较弱的北京政府、各地军阀与商人之间权钱交易频繁，监管形同虚设，这一时期政府主要针对各个行业分别建立了相应的监督法规；南京国民政府时期，虽然政府希望发挥公司内部治理的监督作用，但由于官僚将国有企业视为斗争、敛财的工具，企业内部的董、监事会并没有发挥应有的效用；同时，南京国民政府制定了专门针对国有企业的审计、监理等方面的法律法规，首次形成系统性、整体性的监管体系。

　　此外，从古至今，在国家经济中国有企业不仅承担了经济职能，其所负担的政治职能、社会职能为稳固统治阶级地位和保障各阶层生活需求发挥无可替代的作用。同时，还应注意到国有企业的政治职能、社会职能大大提高了国有企业的监管难度，在近代这两方面的职能对国有企业监管内在机制的影响也是未来我们研究的重点问题之一。

　　综上，本文认为在近代经济市场化以及内困外忧的多重背景下，考成制不再适用当时国有企业的监管，国有企业生产经营的市场化和国家强制力的下降是这一制度衰落的主要原因。政府为寻求对企业的监督进行了多种尝试，本文将其归纳为三种主要类型：以监督权势官员为核心的监督体制；以军阀利益为核心的地方集权式监督体制；行政化官僚监督与股份制内部监督并行的监督体制。在近代国有企业监督体制转变的过程中表现出两方面主要特征，即以“国有企业”自身为主体的法律监管逐渐得到发展；制定了以健全预算、决算和监理等为主的全方位的监督法律。这些转变实际上都是近代中国在内外交困的背景下国家治理模式转型的缩影，当我们把它置于整个国有企业发展的历史长河中时，便会发现近代国有企业同样经历了“数千年未有之大变局”。

　　作者：曹 宁（福建师范大学社会历史学院）、高超群（中国社会科学院经济研究所）

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