国有企业监管体系需要与时俱进

　　国务院国资委与地方政府均具有国资监管权，但国资预算权只有地方政府具备，资金和预算均归财政部门管理。国务院国资委对于地方国企实际发挥的是指导作用，无法实质监管。

　　组织部门管人事、发改部门管项目，审计部门管稽查，其他诸如国土、环保部门也各有管辖权地方人大也会定期对地方国有企业进行检查。可以说是平时检查督查不断，一旦出了问题却责任主体不明。

　　由于地方国资委分别具有国资监管和国有企业出资人职责，可以说是既当运动员又当裁判员，致使国资监管与国企管理边界不明，国资委自身的监管责任也无法明确。

　　新一轮的国资国企监管，首要是形成以管资本为主的国有资产监管体制，并对国有企业进行分类监管。近年来，配合政策指引，国务院国资委对内部职能和机构进行了调整，先后组建了综合监督局、监督追责局、科技创新局、社会责任局等新部门。

　　与此同时，地方国资委同步推进以管资本为主职能转变,并积极设立国有资本投资、运营公司与实体企业集团，强化国有资本配置和运营效率。

　　与此同时，我们在《打开第三本账》提到，地方财政紧平衡将成为常态，这对地方国有企业监管提出了新的要求，需要第三本账，即地方国有资本经营收入发挥更重要作用。根据财政部、银河证券数据显示，国有企业利润上缴比例2022年仅为11.0%，有很大上升空间。

　　目前，全球国有企业监管方式，主要分为“政府—企业”两层架构与“政府—出资人—企业”三层架构。

　　美国、法国、德国等国家国有企业监管方式主要是 “政府—企业”两层架构。政府一般根据经营范围等因素分类管理，直接对国有企业行使出资人职责。如美国国企设置原则是“只允许从事私人无法做、做不好或者无利可图的行业”，这种模式对通过国有资本运作进行市场化竞争的作用十分有限，多数缺乏足够的利润。

　　另一方面，新加坡、英国、西班牙等国家国有企业监管方式则主要采取 “政府—出资人—企业”的三层管理架构。以新加坡的淡马锡公司为例，新加坡财政部作为“财政部长法人”，成为淡马锡的实际出资人，代替新加坡政府在淡马锡董事会中行使股东权利。淡马锡控股一方面通过持股或出售股权体现其经营方向，一方面作为股东积极参与其全资、控股企业的治理（即派其高管人员进入旗下公司的董事会参与决策）。尽量避免参与各个公司的日常经营和各项商业决策，除少数年份出现亏损，淡马锡控股长期保持较稳健的净利润。

　　综合来看，三层管理架构相对适合我国的情况。但依然与我国实际情况有一定差距，例如淡马锡模式主要强调了资本的收益属性，而我国实际国资运营要考虑产业战略等多重因素，这还需要我国国资国企监管机制进行新的探索。

　　明确责任主体，应进一步明确以各级国资委为核心的出资人制度，并探索构建“监管层—出资层—运营层”三层架构，其中，国资委主要承担国资监管职责，出资层则主要承担由国资委转授的出资人职责，运营层的国有企业与参股企业主要承担运营责任。

　　山西省国资委设立山西省国有资本运营公司的实践，山西省国资委此前承担的发展战略、企业重组、资本收益等出资人管资本职责，全部转授国资运营公司承担，消除了“国资委既是裁判员，又是运动员的角色冲突”，把原本属于企业的职能还给企业。

　　值得注意的是，也有部分地方国资委的实践，在国资运营公司的设立后，由于无法明晰监管层与出资层的出资人职责，往往造成对企业的“双重监管”。这说明在地方设立国资运营公司与国有资本重组整合过程中，地方国资委履行出资人职责和国资运营公司行使股东权利（及相应国资委转授的出资人职责）的权责问题还需要进一步清晰界定。

　　此外，由于国有企业类别、发展阶段、任务要求不同，国企的考核方式应建立在分类管理的基础之上，尤其是在国资运营公司设立后，多类业态的控股参股企业更难以用“一刀切”的方式监管。比如公益性的国有企业就完全不应当考核利润商业Ⅱ类企业则应当利润和社会责任各占一定比例，商业Ⅰ类则可以坚持目前国务院国资委推行的以利润为主的考核，目标就是，在实现分类管理后，应当严格区分业务范围，不要让公益性企业去做竞争性的业务，也不要商业性企业去做公益性的事情。

　　5、以管资本为主的国有资产监管体制的确立，首要是树立以国资委为核心的出资人制度，pg模拟器逐步做到管理权、财权、事权、人权的统一，减少政府职能部门对企业经营的过多直接参与。作为直接监管者的国资委，则应当对下辖国有企业承担直接领导责任。

　　同时，需要实现对国资国企分层分类监管，落实各主体责任，做到授权与追责同步，实现合规运营。