“红头文件”贵在规范

　　行政规范性文件被人们通俗地称为“红头文件”。实践中，“红头文件”作为行政机关确保法律法规全面正确实施的重要手段，是行政机关依法履行职能的重要方式，也是开展行政执法活动的重要依据，其作用不容低估，但是制发主体不明确、程序规则不清晰、内容把关不严格所带来的滥发文、乱发文甚至出现奇葩文件的情况时有所闻，成为影响党和政府依法治国、依法行政形象的一大痼疾。

　　“红头文件”应当具有规范性，规范是破解“红头文件”难题的重心。所谓规范，体现于文件制定、管理和监督的全过程，其要义又在于“有规则守规则”这六个字。缺乏规范的支撑和约束，“红头文件”就很难与行政规范性文件的身份名实相符。

　　党中央国务院高度重视规范“红头文件”的问题。2018年，国务院办公厅先后发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，为“红头文件”制定、管理和监督奠定了基础性的制度框架，这也标志着与“红头文件”有关的规则体系正式确立。近3年来，各地方各部门认真贯彻执行党中央国务院要求，不断加强“红头文件”的制定、管理和监督，探索完善合法性审核机制，“红头文件”的整体质量有了明显提升。同时也要看到，“红头文件”的痼疾还没有得到完全根治，某些地区局部领域任性文件、奇葩文件还未绝迹，一定程度上助长了运动式管理和“一刀切”执法乱象，人民群众反应强烈。对此，必须继续采取有力措施，落实好党中央国务院有关规范“红头文件”的规则制度，加大对地方和部门实际工作的指导和推进力度，适时启动国家统一立法的研究和相关进程，着力把党和国家重大决策部署以法律制度的形式予以确认，确保已有的各类规则体系得到不折不扣地执行，真正靠制度从根本上解决“红头文件”的老大难问题。

　　一是厘清“红头文件”的认定标准。按照规定，“红头文件”是“行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文”，不含行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件。实践中，对“行政机关和法律法规授权管理公共事务的组织”的具体范围应当如何界定，对多种多样的公文形态应当如何取舍，还存在不少歧见。针对这类情况，上海等地采取编制制定主体清单、清单外单位不得制定“红头文件”的做法，值得借鉴、推广。

　　二是严格“红头文件”的制定程序。重点是把握好动议立项、筹备起草、合法性审核、审议公布四个重点环节。动议立项阶段，要加强文件制发的必要性研究，控制发文数量，强化计划和进度约束，最大限度杜绝发文的随意性。筹备起草阶段，要广泛听取各方面意见，认真开展调查研究和评估论证，全面收集整理有关材料，明确起草依据、需要采取的措施并附具理由说明，确保文件起草工作基础扎实。合法性审核阶段，不仅要保证有人员审核、有时间审核、有条件审核，还要做到审核标准清晰一致、审核事项没有遗漏、审核过程超脱专业、审核意见受到尊重，从而防范因审核环节虚置而滋生的法律风险。审议公布阶段，要坚持集体讨论、真审真议、如实记录不同意见，体现制度建设过程中科学决策、民主决策、依法决策的要求，同时要及时通过多种方式和渠道向社会公开已经出台的“红头文件”，做好跟进宣传解读工作。

　　三是强化“红头文件”的管理监督。“红头文件”不可一发了之。首先，制定机关要加强整理汇编工作，做到目录完整、底数清楚，方便行政机关适用和社会公众查询。其次，要定期开展清理评估和后续相关工作，对上位依据调整或者实际情况发生重大变化等情形，应当及时予以修改或者废止，避免出现“僵尸”文件，破坏国家法制的统一和尊严。再次，要强化事后监督，不断完善备案审查机制，充分发挥行政层级监督的作用，注重运用行政复议行政诉讼等救济渠道的附带审查机制，及时发现和纠正违法的“红头文件”，促进“红头文件”制发规范、内容合法、执行有效。

　　四是研究推动“红头文件”的国家统一立法。立法是规范“红头文件”的一个重要方面。一段时期以来，不少地方和部门先后制定了本地方本系统有关“红头文件”制定管理和监督的规定，起到了积极的效果。同时，这种分散立法、多头规范的格局也带来一些问题，例如某些关键问题的理解各行其是，合法性审核具体标准不够精准，规范约束刚性不足等等。对此，不少实务部门和专家学者呼吁抓紧总结地方和部门的实践经验和有益做法，尽早启动国家统一立法，彻底解决“红头文件”存在的问题。应当说，现实生活确实提出了一定的立法需求，需要对统一立法的必要性、可行性予以认真研究，对适当时机推进统一立法进程预先作出必要的理论准备和工作安排。

　　无论如何，推动依法行政、建设法治政府，“红头文件”的规范是个不可回避的切入点。

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