让“红头文件”更加规范

　　“红头文件”因往往套着象征权威的“红头”而得名，泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件，长期以来都是各级行政机关实施行政管理活动的重要抓手。

　　实践中“红头文件”的产生数量最多、使用范围最广，可其中存在的“任性”问题也最为突出。近期，作为规范“红头文件”重要依据的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规，迎来了2002年施行以来首次修改，修改后条例自2018年5月1日起施行。

　　“红头文件”的治理事关法治政府建设的成败，如何推动国家立法的精神有效落地贯彻到各地的实践中，也考验着各级政府的智慧。目前，多地已就治理“红头文件”展开积极探索。

　　“红头文件”合法性审查机制，是防止行政规范性文件逾越“红线年，贵州省政府法制办收到贵州省润黔水利商会关于各地州市、县政府及部门制发的《会议纪要》《通知》等形式的规范性文件进行合法性审查的申请，并收到省政府督查室转办反映修改、废止该类文件的网民留言。

　　经审查并会同省发展改革委、财政、国税等有关主管部门研究，法制办发现部分市、州政府，县（区、市、特区）政府及部门制发的涉及企业注册登记和缴纳税款的《会议纪要》《通知》等规范性文件与有关法律、法规和国家政策不一致，影响了正常的市场经济秩序和市场公平竞争。

　　为此，省法制办及时制发纠错通知，要求涉及此类行为的政府和部门要立即组织开展相关规范性文件修改、废止工作，立即停止执行违法的规范性文件，及时消除了由此带来的负面影响。

　　2017年以来，贵州省政府法制办按月组织对各市州政府和省直各部门报备的规范性文件进行备案审查，共对269件规范性文件进行集中审查，提出38件审查意见，并将审查通过的规范性文件目录及时在门户网站上向社会公布。

　　“为确保行政规范性文件不逾‘红线’，贵州在对规范性文件的审查中，实行‘逢文必审’和‘逢错必纠’，严格设定‘紧箍咒’。”贵州省法制办党组书记、主任唐林说，“明确要求政府或部门规范性文件必须经本级政府或本部门法制机构进行合法性审查，未经合法性审查的，不得发文。凡与法律、法规规章相抵触的，坚决予以纠正。”

　　历史形成的“红头文件”繁多芜杂，如果行政规范性文件清理不及时，极易导致整个行政规范性文件体系不配套、不协调，从而影响行政规范性文件在适用上的统一性和权威性。

　　2017年福建省政府将《福建省技术市场管理条例》等13件省级地方性法规、省政府规章列为废止项目，将《福建省行政事业性收费管理条例（修订）》《福建省环境保护条例（修订）》等13件法规列为提请省人大常委会审议的项目，并将《福建省海洋环境保护条例（修改）》等28件列入计划；将《福建省矿产资源监督管理办法（修订）》等13件省政府规章列入修改项目。

　　事实上，这些包括“红头文件”在内的法规规章能得到清理，正是福建委托第三方评估清理省级地方性法规、省政府规章的成果。福建省政府法制办有关负责人介绍，2015年以来由该省法制办牵头组织，委托厦门大学、福州大学、福建师范大学、华侨大学4所高校，对党的十八大以前制定颁布的217件省级地方性法规、省政府规章进行全面评估清理。

　　据了解，4所高校最后形成省级地方性法规评估清理报告133件，省政府规章评估清理报告84件，评估清理报告共计320余万字。共提出法条修改意见4000余条，其中加强和改进政府立法工作的意见810余条，涉及立法结构调整、立法瑕疵补正、文字表达改进等诸多方面。

　　“这是近年来我省规模最大的一次法律研究类政府购买服务，也是政府部门首次以竞争性磋商的方式购买法律研究类服务。”福建省政府法制办有关负责人表示，其评估清理的范围之广、跨度之大在全国也属罕见。

　　在大城市土地稀缺、楼价高企的今天，地下空间扩张在所难免，如何平衡消防安全利益与市民的居住、从业利益，也是摆在政府面前的一大难题。

　　2017年9月27日，广州市政府法制办在官方网站、微信公众号、官方微博以及网络媒体上发布了《关于举行〈广州市消防规定（草案）〉立法听证会的公告》，向社会各界公布了举行立法听证会的时间、地点、听证事项、报名方法等内容，并向社会公开征集15名听证代表参加听证会。

　　在立法听证会上，15名代表对广州市住宅小区物业公司如何管理占用消防车通道停放机动车辆的行为、住宅小区是否该建微型消防站、地下空间是否该禁止使用明火等问题展开了热烈讨论。经过充分的意见表达，多数代表倾向物业公司要严管住宅小区消防车通道，有条件的住宅小区要建微型消防站，以及地下空间宜禁止使用明火。

　　像这样的从源头约束“红头文件”任性的立法听证会正越来越多。广州市政府法制办近年来将举办立法听证会制度化，一般每年选取1至2个社会关注度高、与广大市民利益切身相关的立法项目草案议题进行听证。

　　“为不断完善立法公众参与制度，广州市法制办还在立法听证会形式方面不断地推陈出新。”广州市法制办相关负责人介绍，此前在2015年举办了引起社会各界强烈反响的“五类车”“禁售”制度现场立法听证会，2016年则举办“气瓶安全”、“临近保质期和过期食品”网络立法听证会，“事实上，此次关于消防的立法听证会更是采取‘线下’+‘线上’的模式，在现场听证会同步进行网络直播，兼具现场的‘深度’与网络的‘广度’。”

　　“滥发红头文件、特别借此排除和限制竞争、干预微观经济、限制市场主体和公民权利，会带来巨大的危害。”国家行政学院教授任进表示，有的组织和个人利用红头文件设租寻租，甚至插手工程招标、政府投资、土地转让、政府采购和人事任免等，容易滋生腐败。这种现象的存在，既不符合党委领导经济主要坚持按市场经济规律办事、发挥市场在资源配置中的决定性作用的要求，也不符合地方政府要依法全面正确履行职能的要求，从而影响职能科学、权责法定的法治政府的建设。

　　2017年9月26日中国政法大学法治政府研究院发布了《中国法治政府评估报告2017》，中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏介绍，在“红头文件”治理方面评估结果显示，市级政府的得分率总是高于所属职能部门和区县政府，“这也充分说明行政规范性文件法治化建设的重点和难点在基层，政府级别越低，规范性文件建设较为薄弱，问题较为突出的基本状况。”同时，曹鎏认为从全国范围来看，一些地方政府行政规范性文件法治化进程缓慢，短板明显，已经成为当前推进法治政府建设的重要制约。

　　“中央立法是能够彻底实现对行政规范性文件全面、有效、统一规制的必要之举。”曹鎏建议参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路，由国务院制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规，具体内容应当涵盖行政规范性文件的界定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面。

　　《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中提出了到2020年基本建成法治政府的总体目标，而“红头文件”治理就是其中必须啃下的“硬骨头”。

　　治理“红头文件”首先要在程序上进行规范。如果在制定环节缺少必要的程序约束，那么行政机关的随意发文，就极易对老百姓的权益产生不利影响，对法治的破坏也是不言而喻的。党的十九大报告首次提出“依法立法”，无疑是对法制统一与合法程序价值的再次肯定。

　　然而，要解决“红头文件”背后权力“任性”这个实质问题，最终还是要回归以民主立法促进科学立法的道路上来。

　　行政规范性文件的出台，往往对公民、法人或者其他组织的权益会直接产生影响，因此与之利益相关的群体不仅关心，更可能有大量的“民间智慧”值得挖掘。而作为权力监督、公众有序参与的前提，立法过程的公开与透明对于实现民主立法、科学立法就显得至关重要。

　　一项公共决策的出台，要让公众以各种形式有序参与其中，这不仅能够提升立法决策的质量，更重要的是通过“众人的事情众人商量”的民主协商，让政策能够真正在执行中落地，避免新的问题产生。

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