清远市进一步规范“红头文件”确保法制统一、政令统一

　　为了做好法治勤务员，进一步提高行政规范性文件合法性审核（查）质效和管理水平，充分发挥行政规范性文件保持法制统一、政令统一等制度价值，近日，清远市司法局出台了《清远市司法局关于进一步加强我市行政规范性文件合法性审核有关事项的通知》。基于此，南方日报、南方+记者前往清远市进行调研采访，探索《通知》在广东省的首创价值以及清远市行政规范性文件合法性审核（查）工作的创新意义，并寻求一份可借鉴的新“清远经验”。

　　“行政规范性文件俗称‘红头文件’，是行政机关履行职能的重要方式和手段，关系行政管理相对人的切身利益和政府形象，直接影响法治化营商环境和法治政府建设进程。”工作人员向记者介绍道。据悉，行政规范性文件的合法性审核（审查）工作是确保“红头文件”合法性的重要工作机制。

　　采访过程中记者了解到，行政规范性文件的制发流程多、要求严，合法性审核需要报送的材料种类多、要求多。在实践中，应该履行哪些流程及如何提供规范、标准、完备的送审材料，一直是起草部门比较头疼的事情。由于起草部门履行的程序不齐全、报送的材料不规范、对文件的定性不明确等问题，导致市司法局要花费较多的时间和精力去沟通了解情况、指导起草部门如何正确履行程序、完善送审材料，一定程度上影响了合法性审核的效率，阻碍了行政效能的发挥。

　　为了加强对起草部门的指导，给起草部门报送材料“减负”，让起草单位从“写论文”到只需做“填空题”，进一步提高行政规范性文件制发的效率，清远市司法局根据中央、省和市三级政府及部门关于行政规范性文件管理的规定，在充分评估论证、试点试用的基础上，研究制定了行政规范性文件主要送审材料的参考模板和制发流程图。

　　《通知》的主要内容包括：起草部门向司法行政部门报送合法性审核（审查）时应当提交的材料明细及相关要求；可为起草部门提供行政规范性文件主要的送审材料参考模板；对于材料不齐全、不规范的，司法行政部门可以退回或者要求起草单位在规定时间内补充材料或者说明情况；压实政府部门内设法制工作机构的合法性审核责任；加强监督和检查，强化考核运用，将起草部门报送合法性审核（审查）材料的完备性、规范性纳入依法行政考评指标体系。

　　清远市司法局负责行政规范性文件审核备案的工作人员告诉记者：“《通知》的各项内容是相辅相成的。其中《合法性审核（审查）送审说明书》要求送审单位明确文件的种类和拟发文机关，便于办公机构分文、派文，提醒审核人员注意该类型文件的审核重点；《行政规范性文件合法性审核（审查）需要提报的材料目录》区分了常规材料和特殊材料，分门别类，写明了送审材料的名称、标准、易错点及易漏点等内容。此目录主要是为了提醒起草部门对照目录去准备送审材料，提高材料的完备性；主要送审材料的参考模板是根据现行有效的文件中相关的要求去制定的，囊括的要素齐全，统一了格式和文本，分点分段阐述，对于重点、易出错的内容还进行了专门、详细的说明；行政规范性文件的制发流程图根据政府行政规范性文件和部门行政规范性文件的不同，分别制定，囊括了行政规范性文件制发的全部流程及注意事项。在要素齐全的基础上尽量直观明了。”

　　走访过程中，记者发现《通知》的试用口碑和反响较好。在出台前的试点阶段，使用过参考模板的部门工作人员都向记者表示，该模板切实减轻了起草部门报送合法性审核材料的负担，有助于提高送审材料的规范性和完备性。《通知》及相关材料自发布至今，在实践检验下可提炼出以下三个鲜明的特点：一是较强的适用性。《通知》细致地回答了行政规范性文件合法性审核送审材料要什么、怎么写、写什么内容等起草部门普遍关注的问题，为起草部门业务人员具体操作提供了模板和指南。“模板的内容采取的是授之以渔的方式，将文件要包含的要素分段分类、明确写作的逻辑顺序，可适用的行政规范性文件类型较广。”有关部门的工作人员对记者说；二是较强可操作性。针对实践中存在行政规范性文件的送审材料格式和文本“五花八门”、内容不全、制发程序不规范等突出问题，制定了明确的标准。模板的内容比较详细，有较强的操作性。三是较强的创新性。其他省市较少有如此详细、齐全的参考模板。“虽然我们已经进行过试点试用，但是由于行政规范性文件的要求是不断变化的，为了增加模板的科学性和合理性，保持与时俱进，我们先通过非正式的形式将送审模板提供给起草单位，扩大试点试用，然后听取反馈、修改完善，之后再通过正式的方式将送审模板提供给起草单位。”清远市司法局相关负责人向记者介绍说。

　　为防止权力滥用，在清远，各地区、各部门的主要负责同志切实履行第一责任人职责，带头推行和落实行政规范性文件合法性审核机制要求，及时研究解决工作中的重要问题。负责人告诉记者：“《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》中将‘加强行政规范性文件制定监督管理’作为‘健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化’的重要内容。我们司法行政部门要瞄准行政规范性文件管理中的痛点难点堵点，一站式服务、一揽子解决，打通服务的‘最后一百米’，做好‘法治勤务员’。出台《通知》是清远为贯彻落实中央和广东省关于完善行政规范性文件合法性审核机制要求的一次重要尝试，希望能为进一步提高合法性审核送审材料的规范性和完备性提供‘清远经验’”。（南方+）

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