邢华 冯博丨区域协作治理中的领导力：一个动态分析框架——以长三角生态绿色一体化发展示范区为例

　　邢华，中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师，主要从事城市与区域治理研究。

　　冯博，中央财经大学政府管理学院博士研究生，主要从事区域协作治理、公共领导力研究。

　　区域协作治理是为解决区域公共问题和提供区域公共产品而采取的一种跨域合作治理模式，是基于区域内地方政府间相互依赖而形成的高水平合作治理。与传统封闭行政辖区内的管理不同，区域协作治理需要地方政府跨越行政边界开展联合行动，体现了不同治理主体之间的协作关系。从网络治理视角来看，区域协作治理中参与主体间的互动构成了平等的横向治理网络，并通过网络化管理创造公共价值。但是由于网络治理中不同参与主体的背景、认知和行为模式存在诸多差异，参与主体之间的互动常常面临潜在的目标和利益冲突，导致网络治理的优势无法有效实现，从而造成公共价值失灵，此时就需要网络领导者运用各种元治理工具来推动实现公共价值。有学者认为，协作网络的有效运作依赖于网络中存在的“领导力”作用的发挥。领导力是促进参与主体协作以及避免公共价值失灵的关键因素。许多文献已将领导力嵌入包括区域协作治理在内的各类跨域合作治理场域中进行研究，这为理解复杂的区域协作治理提供了重要理论视角。

　　本文基于相关理论构建了区域协作治理领导力要素模型，该模型由公共价值、pg电子平台运行系统、领导活动三部分组成。其中：公共价值要素是区域协作治理领导力的出发点和落脚点；运行系统要素由结构管理、过程管理、政治管理组成，是区域 协作治理领导力的核心要素，也是领导活动的载体和媒介；领导活动要素是指区域协作治理中正式领导和非正式领导的行为方式。

　　运用该要素模型对长三角生态绿色一体化发展示范区进行案例研究，我们得到了以下理论发现：（1）战略引领的公共价值体系为区域协作治理领导力提供了价值导向，明确了区域发展的战略意义、基本原则和目标定位，有助于凝聚共识，形成共同价值和使命。（2）在区域协作治理中采取网络行政组织（NAO）治理模式，通过建立执委会等执行性机构进行协调工作，以此为核心构建复杂运行系统，可以显著提升区域协作治理领导力。但是，该系统的有效运行取决于以下因素：建立松散耦合型组织结构，处理好包容性、开放性与协作效率之间的张力，以及增强与现有政府管理系统的适配性；建立基于项目制的过程管理模式，处理好充分协商与高效执行的张力，推动适应性学习和涌现式创新；完善立足协同立法和纵向协同的政治管理，通过协同立法建立合法性，通过纵向协同争取国家政策资源。（3）由于参与主体不具有行政隶属关系，区域协作治理中领导者的领导策略和行动逻辑具有关系导向。领导者个体的关系型领导能力是统合利益相关方协作和推动协作机制不断运行的重要因素。区域协作治理关系导向的行为逻辑包括：通过关系型领导策略进行外部协调；通过关系型任务交互推动内部执行；通过关系型资源整合进行价值引领；以及通过关系型素质赋能强化能力支撑。

　　本文建立的区域协作治理领导力动态分析框架具有三个特征：一是具有较强的系统性，能够较好地揭示区域协作治理“让事情发生”的内在机理；二是兼顾整体领导力和个体领导力，在侧重分析领导力要素系统的同时，注重对正式领导和非正式领导关系导向的领导活动的分析，有助于揭示区域协作治理领导力的微观机制；三是注重公共价值引领和协作绩效实现。区域协作治理领导力要从公共价值导向出发，最终落脚到协作绩效上来，推动区域高质量和一体化发展。

　　基于本文构建的区域协作治理领导力要素和动态分析框架，结合对长三角示范区的案例研究，针对示范区发展提出以下对策与建议：

　　一是要强化公共价值引领。长三角示范区要紧扣“高质量”和“一体化”两个关键词，在促进要素自由流动和打破行政壁垒上开展深入工作。要树立全国统一大市场意识，推动资本、土地、劳动力、技术和数据等要素在示范区实现全流通。要进一步加强生态联保，推动优质核心公共服务资源共享，加大产业创新和技术创新协同力度，将示范区一体化推向深入。要加强制度创新的复制推广，进一步降低区域内交易成本。

　　二是要增强领导力运行系统韧性。在结构管理方面增强协作治理的包容性，充分吸收各方面的意见，制度化协商协调机制；增强协作治理的开放性，激发市场主体和社会主体的参与积极性；增强协作治理的效率，赋予示范区更多协调统筹和监督考核权力。在过程管理方面，既要充分协商，又要坚决执行，通过充分协商制定好示范区发展蓝图，通过重大项目计划和项目清单制强化项目执行和落地；要注重在适应性学习中寻求问题的解决办法，集思广益，凝聚智慧；要引导好各地的涌现式创新，增强各方共同参与和投入的积极性。在政治管理方面，要注重通过协同立法增强合法性，同时积极向上争取政策资源，优化示范区发展的外部环境。

　　三是要培养领导干部的跨界领导力。引导领导干部树立协同发展意识，培养跨界沟通能力，增强主观能动性。要善用关系型策略，而不是指令性方式开展工作，通过平等的对话和互动实现预期目标。要善于从协作治理中发现高质量发展的机会，打造更有活力、更加可持续的区域发展共同体。