有公开才会有共识

　　信息公开是政府获得公众信任的第一步。自《政府信息公开条例》实施以来，尽管政府信息公开工作不断推进，取得了一定的成效，但一些部门和地方在面对一些重大问题或事件时还是不能及时、有效地发布信息，对于什么应该公开、什么不应该公开，由谁来公开等等还不明确。对政府信息公开方面的不作为，还缺乏有力的监督和问责机制。

　　信息公开的过程，也是对民众的一个互动式教育过程，通过公开信息、公开讨论，更容易形成理性的意见。在对相关信息无知的情况下，民众往往更倾向于接受并传播最极端的信息。

　　10月中旬，两件与政府信息公开相关的事件，将公众、学者的注意力再次吸引到了中国政治现代化的进程中。

　　10月15日，中国政府网发布《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，强调要进一步加强政府信息公开平台建设和机制建设，完善各项保障措施。

　　同一天，北京大学发布了《中国政府信息公开案件司法审查调研报告》（以下简称《报告》），披露了近五年政府信息公开司法审查案件的情况。

　　有意思的是，在中国社科院负责研讨撰写的近百种“年度蓝皮书”中，《中国政府透明度年度报告》多年来始终是中国公众最为关注的年度发展报告。根据《中国政府透明度年度报告》显示，近年来我国相关部门在信息公开方面，取得了一定的进步，考核中为零分的部门近两年逐步减少。

　　然而，很多专家、学者也指出在政府信息公开方面，中国还面临着很多问题，特别是面临着观念的转变和立法保障。

　　从概念上说，信息公开是指政府和各种组织机构向公众公开或开放自己所拥有的信息，使其他组织机构和公众个人可以基于任何正当的理由和采用尽可能简便的方法获得上述信息。

　　政府信息公开制度最早出现在瑞典。早在1776年,瑞典就制定了《出版自由法》,赋予了普通市民享有要求法院和行政机关公开有关公文的权利。真正率先实现政府信息公开制度规范化的当属美国。

　　1955年，美国众议院成立了一个关于政府信息的特别委员会，针对联邦政府机构和其他一些政府实体不愿意公开政府信息的做法，在新闻界的帮助下，对政府的信息获取政策和实践进行了广泛的调查。在1966年，经过国会的长期调查和艰难的立法斗争之后，一项新的法案《信息自由法》问世，一个新概念诞生了，该法案于1967年7月6日开始生效。该法案的一个基本原则是：若无特定原因，行政部门的记录应向公众及任何个人开放公开是原则，不公开是例外。

　　政府信息公开制度在世界范围内已有40多年历史，到目前为止，澳大利亚、加拿大、法国、德国、英国、韩国、日本等40多个国家和地区，先后制定了专门的信息公开法。

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　　我国最早涉及政府信息公开制度的是2002年广州市政府颁布的《政府信息公开规定》。此后，制定政府信息公开规定的工作在各地方相继展开。2008年5月1日，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），该条例的制定与实施，是我国民主法治建设的一个里程碑。条例从基本原则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障等方面进行了明确的规定。根据条例的规定，我国在政府信息公开上，同样遵循“公开为原则，不公开为例外”的基本法则。

　　到如今，条例已经颁布了五年多的时间，从北京大学发布的《报告》披露的情况看，这一原则并没有很好地被落实。

　　根据《报告》显示，近五年来，涉及政府信息公开的案件快速增长，但公民胜诉的情况仍然较少，2012年一审审结的案件中公民胜诉率仅为17.6%。于是有评论者称，尽管条例颁布五年了，政府信息与公众之间，却依然隔着一道又一道“玻璃门”。

　　统计显示，近年来在公民向政府申请信息公开时，申请中有相当部分都被相关部门以涉及“商业机密”“个人隐私”“国家秘密”为由，拒绝公开。

　　根据《条例》规定，行政机关可以以“政府信息不存在”为理由拒绝申请要求。于是，在实践中答复“信息不存在”越来越多，“信息不存在”成为行政机关处理信息申请的“杀手锏”。

　　据统计，北京市各级政府2012年已经答复的16468件申请中，答复“信息不存在”的达4130件，答复非政府信息的297件，答复非本机关职责的2016件，直接答复不予公开的421件。

　　针对政府部门“回应短板”的存在，一些专家表示，问题的存在既有观念上的滞后，也有制度上的欠缺。

　　国家行政学院教授汪玉凯表示，在政府信息公开方面的相关规定，《条例》在总体上制定得比较完善，但存在缺乏细则，条款过于笼统等问题，导致了实施过程遭遇诸多障碍，特别是“在某些官员的观念里，政府信息公开才是例外，能不公开就不公开。”

　　对此，评论者表示，一个不断开放前行的社会，不需要那么多的“秘密”保驾护航，同时随着时代发展，公众对政府公开信息的要求也将越来越高。

　　因此，有关部门必须转变旧有的“能不公开就不公开”的习惯，从思想观念上，打破“玻璃门”的障碍：越是公开透明，越有助于解决问题和赢得民心；秘密越多，则会使事情越加复杂。

　　在探讨政府信息公开的话题上，清华大学政治系教授张小劲对《中国科学报》记者说：“最近有一个事件，很有意思。”

　　张小劲说的“有意思”的事件是指国务院发展研究中心不久前公开了为十八届三中全会提交的“383”改革方案。“这个方案本身虽然与政府信息公开看似没有直接关联，但这个方案的公开，却是我国在政府信息公开方面迈出的一大步。”

　　在张小劲看来，信息公开所涵盖的不仅仅是政府日常事务、权威性的危机事件信息，还应该包括重大公共决策、改革方向和路线等内容。从这方面内容来看，我们可以更清晰地认识到，信息公开对现代执政手段的积极意义。

　　“最自信、最强大的政府才会让民众拥有最充分的知情权，这也应当是中国未来的改革策略，也是改革的一部分。从理论上说，一项重大的公共政策在颁布前，如果让公众对政策方案有所了解、有所讨论，那么在正式颁布时，也更容易被公众接受、支持。否则，公众更容易采取超出言论辩论的方式表达自己的意见。”

　　法国历史学家托克维尔在《旧制度与大革命》中，对信息阻塞的不良后果，作出了这样的判断：知识分子对决策过程不了解，会日益走向激进，民众也是如此。而在对相关信息无知的情况下，民众往往更倾向于接受并传播最极端的信息，从而对执政造成不利影响。

　　以“383”改革方案为例，张小劲分析认为，公布改革方案和线路，有利于在公众中形成改革共识，可以避免特殊利益集团受自身利益驱使而通过“黑箱”操作，阻碍改革的正当进程。

　　“这是因为信息公开的过程，也是对民众的一个互动式教育过程，通过公开信息、公开讨论，民众更容易形成理性的意见。相反，没有事先公开、没有充分讨论的决策，颁布之后更容易受到抵触。”张小劲说。

　　综观发达国家信息公开法治化的进程,有效的诉讼机制往往都是信息公开改革中极为重要的环节，对信息公开法治化具有巨大的推动作用。

　　《条例》实施五年来，要求修法的呼声一直没有中断。不久前在北京大学召开的政府信息公开研讨会上，大部分法官和学者都认为，当前信息公开的法规应该有所修改，要让那些拒不公开或拒不有效公开的政府部门和政府官员，受到实质性的法律惩罚。