最高法院会议纪要：滥用政府信息公开申请权及诉权的审查认定标准

　　【出席法官】张树明、梁凤云、王富博、张代恩、宋春雨、余晓汉、张艳、丁俊峰、张 剑、仲伟珩、李盛烨、季伟明

　　甲区人民政府于 2016年3月2日对金某作出房屋征收补偿决定，金某不服提起诉讼。在诉讼过程中，金某于2016年11月25日向甲区人民政府提出政府信息公开申请，申请公开被诉补偿决定的审批流程、收发处理单及签发人签署日期。甲区人民政府作出信息公开告知书认为该文件系政府内部信息，不属于依申请公开的政府信息。金某不服，提起诉讼，请求撤销该告知书，责令甲区人民政府重新作出政府信息公开告知书。金某还一并申请公开《关于审定南部滨海大道东端桥隧道建设工程房屋征收补偿方案的请示》等南部滨海大道东端桥隧道建设工程房屋征收与补偿项目相关政府信息共18件，甲区人民政府作出信息公开告知书认为该部分文件已在金某提起的补偿决定一案中由甲区人民政府作为证据提供，金某系重复申请。一审法院认为，金某提出的政府信息公开申请次数众多，所有申请都是围绕甲区人民政府对其作出的房屋征收补偿决定，而金某已针对该补偿决定提起诉讼，甲区人民政府在该补偿决定案件中已将大部分信息作为证据提供，因此，一审法院认定金某试图以政府信息公开之名扩大影响，向政府和法院施加压力，以期达到不正当目的，不具有依法应予保护的诉讼利益，构成政府信息公开申请权及诉权的滥用，裁定驳回金某的起诉。二审法院予以维持。

　　当事人为实现同一诉求而申请多项相关联的信息公开，一般不宜认定构成滥用信息公开申请权和滥用诉权，应当以实体判决方式予以认定，不宜在未对权利滥用的相关事实证据进行分析论证的情况下，简单从主观故意角度判断，迳行裁定驳回起诉。

　　当事人针对同一诉求提出多项政府信息公开申请，明显包含重复申请、循环申请之意，可以认定当事人具有滥用政府信息公开申请权及诉权的主观故意，不具有依法应予保护的诉讼利益人民法院可不经实体审理而迳行裁定驳回起诉。

　　审查当事人是否滥用政府信息公开申请权与诉权应当坚持主客观相一致的标准，尤其是滥用权利的主观故意的判断宜通过当事人的行为表现来综合判断，麻将胡了最新官方版下载应从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度综合分析，经全面审查综合判断后才能认定为滥用申请权和诉权。当事人为实现同一诉求而申请多项相关联的信息公开，一般不宜认定构成滥用信息公开申请权和滥用诉权，一般也不宜不经实体审查即简单以裁定方式作出判断。

　　保障人民群众依法获取政府信息，是《政府信息公开条例》(以下简称《条例》）的立法目的。知情权是民主政治的保障，是依法监督的前提，是主权在民的必然要求。保障公民的知情权对于实现依法治国，促进依法行政和保障公民的参与权、监督权有特殊重要的意义。因此，保障公民的知情权、保障其信息公开申请权应当是行政机关和人民法院首要考虑的问题，应当尽可能地支持信息公开申请，而不应当人为限制。起诉权作为一项基本人权，是起诉人获得公平审判的权利，是保障当事人依法具有的人身权、财产权的重要程序性权利。诉权不同于胜诉权，不论当事人起诉的诉讼请求能否成立，其将行政机关起诉到法院要求司法对行政行为进行审查的权利必须得到尊重。因此，最大限度地保护当事人信息公开申请权和诉权，仍是行政审判的重点问题；而引导当事人正确行使申请权和诉权，也是行政审判法官的释明义务的体现。即使对个别特殊的当事人和特殊案件，要作出滥用信息公开申请权和诉权的认定，也必须兼顾诉权保护和有效规制的平衡。

　　1.保护与规范信息公开申请权、诉权行使，避免行政首次判断权与司法裁判权的过度扩张。

　　知情权在促进透明政府、法治政府和畅通群众监督政府方面的重要意义，决定了行政机关对信息公开申请应当坚持以公开为原则，以不公开为特例。世界各国信息公开立法中均遵循“公开为常态、不公开为例外”原则，此原则亦为《条例》 所吸收。理论上，行政机关(包括法律法规规章授权的组织）在履行行政职责过程中从任何途径获得的，以任何形式、记载在任何载体上的内容，均属于政府信息。除明确规定的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私，以及其他依法可以不予公开的政府信息外，应当依法支持行政机关以适当方式公开，即公开信息是基本要求，不公开信息必须有法律法规明确依据。基于保障知情权的客观需要，行政机关应当遵循“公开为常态、不公开为例外”原则处理信息公开申请，不公开政府信息必然要有明确的法律依据。

　　修改前的《条例》第13条规定，公民、法人或者其他组织在自身有生产、生活、科研等特殊需要情况下可以申请获取政府信息。从立法本意来讲，该条款并不是要确立一个申请人资格门槛，恰恰相反，从文字表述来看，它是外延开放式的列举，而不是排除式列举，强调的是“还可以”，实践中却普遍地将这一条作排除式列举解读，在《条例》本身对于不予公开事项规定过于简略的情况下，“三需要” 便被作为申请人资格条件适用，成为法定理由条款，使得本来就不存在对申请人资格条件限定的“三需要”被视为《条例》法定的申请人资格条件。并且，在判断是否符合 “三需要” 时，又无法从客观上界定，往往具有主观性和裁量性。为了解决此种实践中的不当资格限制，修改后的《条例》取消了“三需要 〞 的申请条件，以避免变相阻碍申请权和知情权的行使，这就在更大程度上要求对信息公开申请权予以支持 。

　　修改后的《条例》为减少和解决滥用信息公开申请权问题，也进行了有益的探索和限制。《条例》第35条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。第36条第6项规定，行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。可以看出，修改后的《条例》方面赋予了行政机关对滥用信息公开申请权的判断处理权，另一方面又强调了听取申请人的意见程序和告知程序，避免行政机关不予审查、不告知即迳行认定和处理。

　　总之，无论是行政机关的行政首次判断权，还是人民法院的司法审查权，关于“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围”的认定，都应当结合具体案情具体分析认定，充分尊重和保护申请人的知情权和诉权，人民法院在认定滥用诉权、滥用政府信息公开申请权时，也应当依照《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（以下简称《意见》）精神，从严掌握标准，审慎平衡好信息公开申请权的保障和滥用申请权的规制，防止行政首次判断权和司法裁判权的过度扩张，以避免当事人申请权和诉权行使受到不正当限制。

　　申请权和诉权的滥用，本身即具有危害性。各国的实践也都证明，由于政府信息公开的无门槛和低成本等原因，也的确存在着多人、多次反复提起相同或类似的信息公开申请，其不能说明正当理由。可以说，滥用政府信息公开申请权和滥用起诉权，已经成为一个世界性的难题。如何明确正常信息公开申请和滥用申请权之间的界限，也就相应成为共性问题。日本的千叶县、横滨市等地区通过信息公开条例的立法方式对滥用政府信息公开申请权的认定标准作出规定；英国于1896年制定了全世界第一部专门规制滥诉的法律--《滥诉法》，德国通过判例对滥诉行为加以规制。

　　何谓滥用？对 “滥用”的基本解释为“胡乱、过多地使用，不加选择，没有节制”。在政府信息公开领域，信息公开申请权的滥用通常表现为以下特征：第一，申请次数多且频繁；第二，申请内容重复，或者申请已经知晓的信息；第三，申请随意性，或者申请明知不为政府信息范畴的信息；第四，申请明知不存在或者需要大量整理汇总加工的信息；第五，申请人恣意穷尽救济程序；第六，规避选择更为便捷有效的救济路径，恶意申请。当事人的主观意图均为非理性、非善意，违反了诚实信用原则。

　　因此，基于以上主客观表现形式，对当事人滥用信息公开申请权和滥用诉权的认定要坚持主客观相统一原则。当事人滥用信息公开申请权和滥用诉权的主观故意，只能通过客观行为表现出来，并通过事实证据，达到主客观构成要件的统一。行政机关主张当事人滥用权利的，要履行相应的举证责任，通过当事人的申请信息公开的频次、目的以及既往申请和诉讼情况来举证证明当事人主观上存在故意，客观上实施了滥用权利的行为，从而从主客观两个方面履行举证责任。人民法院在审查时，还可依职权主动调取此前相关诉讼情况的证据，结合本次诉讼当事人的诉求和历次申请、诉讼情况进行综合判断。作出构成滥用权利认定的，应当经实体审理结合当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是其具有正当利益等角度综合论证，并排除存在诉的利益或者本案存在应当予以支持和救济的特殊性，才能认定构成滥用权利。要避免简单以曾经提起多起信息公开申请、提起过多起诉讼均未得到支持，即得出滥用权利的认定。

　　构成恶意申请、滥用诉权，最基础的外在表现即为在短时间内提出大量信息公开申请，并进而申请行政复议、提起行政诉讼，进而是一审、二审和申请再审。当然，也不能“唯数量”来判断，还要看申请理由和诉讼请求是否得到支持，即使未得到支持，也要看是否有正当理由。如果行政机关应当公开而不公开，或者说多数申请符合《条例》规定，即使数量确实多一些但能够说明正当理由的，也是正常申请，不能不予处理。为了解决个别当事人提出的申请数量多问题，《条例》第35 条规定“无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人”。因此，对申请信息公开数量和频次是否“明显超过合理范围”的判断，具有一定的主观性和个案判断性，是否“明显超过” 既要看申请人客观行为，也要结合申请人主观认定。

　　无权利即无救济。申请人主观上是否具有滥用申请权和滥用诉权的故意，必须结合其行为目的和动机来判断。违法的或者说不正当的目的，不应当得到法律的保护，当事人提起诉讼，必须具有正当的诉讼目的，并具有权利救济的必要性和可能性，具有诉之利益。实践中，当事人提出大量的、多频次的申请和诉讼，行政机关和人民法院一般要综合考虑以下因素：当事人申请是否为了行使知情权，申请的目的是什么，是否已经通过其他渠道知晓政府信息，所申请公开的信息是否已经主动公开，是否存在家庭成员或者其他关系密切人已经掌握该政府信息，既往申请公开的信息是否得到正当使用，对已经满足其申请的信息公开答复行为是否仍然申请复议或提起诉讼，是否存在复议申请和诉请求已经被复议机关和人民法院多次不予支持仍然反复坚持进入上诉并申请再审程序，是否存在申请复议或提起诉讼后又怠于行使诉权甚至不参与复议和诉讼程序，是否存在经释明告知仍然拒绝选择更为有效便捷的救济途径的情形，等等。

　　(3）当事人为实现同一诉求而申请多项相关联的信息公开，一般不宜认定构成滥用信息公开申请权和滥用诉权

　　具体到本案而言，金某申请公开被诉补偿决定的审批流程、收发处理单及签署日期等信息，均是围绕其房屋征收补偿决定这一诉求进行，意在为其正在进行的房屋征收补偿之诉收集更多证据，人民法院不宜因提起了数个申请即认定金某存在不符合《条例》的立法目的、非理性、恶意、不具有诉的利益等主观故意，进而认定金某的行为属滥用诉权行为。甲区人民政府作出信息公开告知书认为该文件系政府内部信息，不属于依申请公开的政府信息，人民法院就应当审查政府信息公开告知是否符合《系例》规定，如果确不属于以申请公开的政府信息，就应当通过判决的方式，驳回金某的诉讼请求，而不宜简单认为构成滥用信息公开申请权，进而认定为滥用诉权，剥夺当事人的诉权。

　　实践中，对于滥用信息公开申请权、滥用诉权的认定方法存在两种形式。一种是由行政机关先行认定，即行政机关行使首次判断权，另一种是由人民法院司法认定，即人民法院行使司法审查权。我们认为，应先由行政机关通过行政决定程序收集证据、固定事实并结合申请人主客观表现进行综合认定，当事人对行政机关的认定或者不于处理信息公开申请行为不服提起诉讼的，人民法院再在司法审查中视情况予以支持。此种方式更为适宜，即由行政机关根据案情、当事人主客观表现结合申请频次和数量，先行认定“明显超过合理范围且无合理理由”；复议机关或者人民法院对行政机关的先行认定的合法性进行审查，且原则上不对此种认定是否合理进行高强度的审查。这既尊重行政机关认定权，又尊重行政机关的裁量，还避免复议机关和人民法院直接站到滥用申请权规制的第一线。因此，行政机关行政判断在先，人民法院司法确认在后，更能体现司法的被动性、中立性。但从实践情况来看，由于行政机关行政文书说理水平仍有差距，且行政机关在调查、收集申请人此前相关主客观行为的证据方面先天不足，同时担心“明显超过合理范围且无合理理由”的认定无法经受住司法审查的考验，因而很少有行政机关主动认定，相反却往往采取简单不予处理或者不予答复的方式。因此，实践中对滥用信息公开申请权和滥用诉权的认定，往往是由人民法院来进行。今后随着对 《条例》第35 条规定理解和执行的不断深入，应当鼓励行政机关特别是当地政府的信息公开办公室（政务公开办公室）经常性地收集、了解和掌握本地区、本领域极个别滥用信息公开申请权的当事人姓名与基本情况，并与受理申请较多的行政机关共同对个别申请人做好信息公开和法律释明工作；确有必要时，由行政机关或者当地政府信息公开办公室对是否构成滥用信息公开申请权作出判断。

　　在司法审查中，为了避免司法权被滥用，防止法官擅断，及回应外界的质疑，人民法院对滥用诉权的认定，亦应遵循正当程序，一般应当经开庭审理或者询问，就当事人申请信息公开和提起诉讼是否具有正当理由听取意见，经合议集体研究，慎重作出认定。

　　人民法院一般应当通过实体审理以判决方式作出是否构成滥用信息公开申请权和诉权的认定，更符合司法规律。如前所述，对当事人权利滥用的认定应当慎重并要结合全案案情对主客观标准全面认定，而这些都难以简单以未经审查径行作出裁定的方式实现。从既往滥用信息公开申请权和诉权的案例情况来看，人民法院在认定中都进行了大量充分的说理和论证，行政机关提供了大量的关联性证据，人民法院也都依职权调取了相关联的诉讼证据，可以说每一个认定滥用信息公开申请权和滥用诉权的案件，人民法院都已经对当事人之前已经进行过的信息公开申请情况、复议和诉讼情况进行了大量的调查认定，已经进行了实体性的审查和判断。因此，从保护当事人权益角度来看，人民法院以实体判决而非驳回起诉裁定的方式更为适宜，也更能体现司法从严掌握、保障知情权的精神，也能避免出现理论界对实务界司法权滥用的质疑。特别是在首欢对权利滥用作出认定时，通过判决方式而不是裁定方式更加审慎，也更加具有说服力，更能得到社会公众的理解和支持.当然，也应当认识到，极个别当事人明显违反 《条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，或者就同一事项重复、反复提起复议继而提起诉讼。拒绝选择更为便捷的救济路径。对于此种滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要依法及时有效制止。对于明显符合滥用权利主客观构成要件的，或者已经对其作出滥用信息公开申请权、滥用复议申请权和诉权认定后，当事人仍然再次提出申请以及复议诉讼的。人民法院可以迳行以裁定方式结案，也可以根据 《行诉解释》第55条规定，当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

　　人民法院审理行政案件，除依照《行政诉讼法》和司法解释外，可以参照《民事诉讼法》的有关规定。因《意见》不属于最高人民法院的司法解释，仅为指导性意见，故《意见》第15条第16条规定的内容可以在裁判文书本院认为部分作为裁判理由引用，不宜在裁判主文法律适用部分引用。

　　因滥用诉讼权利、缺乏诉的利益的行政诉讼案件，既不符合《行政诉讼法》第2条规定的合法权益被行政行为侵犯有权提起行政诉讼的情形，又不符合《行诉解释》第69条明确列举的前9项裁定驳回起诉的情形，因此，可以作为法律适用的条款有：《行政诉讼法》第2条“公民认为行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼”，第101 条“可以参照《民事诉讼法》的有关规定”;《行诉解释》第69条第10项“其他不符合法定起诉条件的情形”；同时参照《民事诉讼法》第13条“民事诉讼应当遵循诚实信用原则”。

　　为防止出现简单的以他案事实作为本案裁判依据的情况，裁判文书的表达需要注意以下几点：（1）由于司法的严谨性，忌简单推测，使用主观推断性语言。（2）裁判文书用事实说话，用证据说话。需充分列举当事人的行为、言语以及其他表现，做好坚实的铺垫，以充分的理由证明当事人诉讼目的不正当。就个案不同，在裁判文书经审理查明部分，或者将查实的当事人提出信息公开申请、行政复议和诉讼情况的事项归纳总结后一一列举或者表达为据不完全统计，某年某月至某年某月期间，当事人向多少部门提出政府信息公开申请、行政复议和诉讼的次数，以及裁判结果，使得公众阅读后即能自然得出当事人滥用信息公开申请权和诉权的结论。(3）诉讼费负担部分的表达。败诉方负担和按比例负担诉讼费用的原则是我国确定诉讼费用负担所遵循的一般原则。但因诉讼费用的负担同时具有惩戒性，因此对于一些实施了不当行为的当事人，使其负担因不正当行为所产生的诉讼费用，亦能体现惩戒性原则。因此，在滥用申请权和诉权的案件中，可以判由滥用权利的当事人负担诉讼费用

　　《最高人民法院公报》2015年第11期刊登了“陆某霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”（以下简称“陆案”）“陆案”裁判的主要原因在于：原告陆某霞向被告南通市发改委申请公开“长平路西延绿化工程的立项批文”。2013年11月28 日，被告南通市发改委作出通发改信复〔2013〕14号《政府信息公开申请答复书》并提供了通发改投资〔2010〕67号《市发改委关于长平路西延工程的批复》。原告陆某霞认为自己申请公开的是“长平路西延绿化工程”，而被告南通市发改委公开的却是“长平路西延工程”，虽只有两字之差，但内容完全不同。人民法院认为，被诉答复公开的《市发政委关于长平路西延工程的批复》包括长平路西延工程的道路、桥涵、省线、绿化及附属设施等建设内容，包合了原告陆某霞申请公开的内容。因此，认定陆某霞是否构成滥用信息公开权的前提是其是否已经掌握并知晓《市发改委关于长平路西延工程的批复》包括了其申请公开的“长平路西延绿化工程批复了”。在行政机关、人民法院反复释明，多次诉讼后，陆某霞明知没有“长平路西延绿化工程（批复）”，有关所谓绿化工程的批复已经被包括在《市发政委关于长平路西延工程的批复》之中，且已经向其依法公开的情况下，仍然参次申请公开并在多次败诉的情况下，继续提起本案诉讼。由于其并不具有值得司法保护的权益，也非正常行使信息公开申请权，因此行政机关和司法机关对其类似的有关“长平路西延绿化工程(批复）”相关联的申请，将不再继续处理和立案。该案裁定还对滥用诉权和申请权后果作了释明，对陆某霞今后继续类似诉讼时附加了举证义务；只有基于正当理由的类似申请，行政机关才可能予以审查并答复，人民法院才可能会依法登记立案。即为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障原告陆某霞依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于陆某霞今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据 《条例》的现有规定进行严格审查，原告陆某霞须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等正当理由，否则将承担不利后果。

　　“陆案”裁判的要旨在于：知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。人民法院以裁定方式驳回了陆某霞的起诉。同时释明对其今后提起的类似诉讼进行严格审查。“陆案”是中国法院首次尝试在没有明确的实定法的前提下，对当事人滥用诉讼权利进行限制的一个尝试，也被有的媒体称为“规制滥用诉权的第一案”。但同时也引发了一定的质疑和批评。质疑的主要理由，一是司法机关能否在缺乏实定法的情况下限制特定当事人的诉权；二是对起诉权限制的权力会否被司法机关滥用；三是法官能否“超越”本案的争议而自行调查取证并认定与本案“无关”的他案事实。因此，人民法院在对滥用权利进行规制时一定要十分慎重，按照本文前面所述的认定标准严格审查。

　　滥用信息公开申请权和诉权消耗行政资源，挤占司法资源影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。《意见》第15条、第16条、第17条作出了要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为的规定，对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。对于当事人明显违反《条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他组织申请公开已经公布或其已经知晓的政府信息，或者请求行政机关制作、搜集政府信息或对已有政府信息进行汇总、分析、加工等，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。《行诉解释》第 55 条规定，当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。当事人滥用诉权，不诚信诉讼的，人民法院可以根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第 16条有关“人民法院依法维护登记立案秩序，推进诉讼诚信建设。对干扰立案秩序、虚假诉讼的，根据民事诉讼法、行政诉讼法有关规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定精神，依法处置。滥用诉讼权利给对方当事人造成损失的，可以依法要求其承担相应损失；拒不执行生效裁判的不诚信当事人，还可依据 《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》和《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，依法处理。

　　当然，还需要注意区分滥用诉讼权利与当事人因诉讼能力不强、诉讼方法不当而形成的不恰当诉讼行为之间的界限。尤其应当注意不能以不具有实体胜诉权来否定起诉的权利，不能把诉讼请求不成立作为认定滥用信息公开申请权和诉权行为的判断标准，行政机关和人民法院均应充分释明、正确引导当事人行使申请权和诉权，促进行政争议的实质化解。同时，也要注意即使是曾经被认定过构成滥用权利的当事人，其正当、合法的信息公开申请权和诉权，仍应依法保障。