罚没收入异常增长 国家治理“乱罚滥罚”

　　近日，国家发展改革委主任郑栅洁在国新办发布会上强调，要及时对罚没收入增长异常的地方进行提醒，必要时进行督查。随即，国家市场监管总局、司法部等部门也相继发声，严格规范涉企执法监管行为。

　　近年来，从福建老人卖芹菜赚14元罚10万元，到南京市民因自行车无牌照被交警罚款50元被曝光，再到某地财政局公开发文称“面对财政收支平衡压力，要加大罚没收入征缴力度，保证合理正常的罚没收入足额征缴”……罚没收入相关话题备受关注。

　　但也有专家对南都记者表示，应合理看待罚没收入，其成因复杂，且有较大不确定性。有些地方确实存在罚没收入短时间飙升的现象，反映出行政权力任性等问题；而有些地方短时间内罚没收入上升，也与经办特定大型经济案件有关，涉案的大量违法资金进入国库，因此，不应“一刀切”地认为就是滥用执法权。

　　据了解，罚没收入通常指执法、司法机关，对违法违规者罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款，罚没收入也是地方财政收入的一部分，通常计入非税收入。

　　根据罚没收入的含义，南都记者到各地财政部门网站搜寻有关数据，但在对31个省、自治区、直辖市上半年或1-8月的罚没收入统计中发现，仅有北京、天津、吉林、安徽公开了相关内容。

　　按照《中华人民共和国政府信息公开条例》，行政机关应当依照条例第十九条的规定，主动公开本行政机关财政预算、决算政府信息。《财政部关于印发财政预决算领域基层政务公开标准指引的通知》也组织编制了《财政预决算领域基层政务公开标准目录》，其中收支总体情况、一般公共预算支出等应是向全社会主动公开的目录，而罚没收入就体现在一般公共预算收入中。

　　对于上述数据公开不充分的现象，上海财经大学中国公共财政研究院副院长汪冲向南都记者分析了两点原因:一方面，地方政府一般只编制年度预决算执行情况，所以对于年中或者季度的罚没收入，地方政府一般不会主动公开；另一方面，罚没收入具体数额不会体现在预决算报告中，而是在地方政府决算表中的一般公共预算收入决算表里，这需要一定的专业性，同时需要耗费一些时间成本。

　　“此外，如果公众需要了解具体的罚没金额，也可以通过依申请公开的渠道向地方政府获取。”汪冲介绍。

　　南都记者了解到，罚没收入与一般公共预算收入的比值(以下简称罚没收入占比)通常能够反映一定信息，且不同地区，这一比值的差异也较大。

　　以公开1-8月罚没收入的天津和吉林为例，天津1-8月的一般公共预算收入为1450.3亿元，罚没收入为55.7亿元，罚没收入占比为3.8%；吉林1-8月一般公共预算收入为748.6亿元，罚没收入为39.7亿元，罚没收入占比为5%。

　　值得一提的是，罚没收入占比过高，表明一个地方财政收入质量差，需要给予重点关注。这是因为税收是国家为了实现其职能，根据法律规定，强制、无偿取得财政收入的一种形式，相较于包括行政事业性收费、政府性基金、国有资本经营收益、罚没收入、特许经营收入等在内的非税收入，税收收入的固定性更强，税收占比越高，财政收入质量越高。

　　由于缺乏1-8月罚没收入的样本数据，汪冲以各省财政部门披露的2023年预算执行情况和2024年预算草案为例，向南都记者介绍，整体而言，罚没收入占一般公共预算收入的比例在2%—3%之间，这意味着罚没收入占地方财政收入规模较小。

　　此外，罚没收入的增速也值得关注。从北京、天津、吉林、安徽四地的数据来看，除了北京1-8月罚没收入下降了5.8%以外，其他三地的罚没收入数据都出现了不同程度的增长:天津1-8月公开的财政收支数据显示，罚没收入为55.7亿元，执行为去年同期的146.6%；吉林1-8月的罚没收入为39.7亿元，增长40.7%；安徽省公开了1-6月的罚没收入收据，为66.56亿元，执行为上年同期的107.3%。

　　据汪冲观察，从今年1-7月全国的数据来看，我国非税收入增长的主要部分是国有资源(资产)有偿使用收入，虽然罚没收入也有所增长，但不是非税收入增长的主要部分。

　　对于罚没收入的增长，虽然不能“一刀切”地认为地方财政困难或执法权滥用，但对于罚没收入异常增长、执法违规的地方需要重点关注，这已经在顶层设计中达成共识。

　　在近日举办的国新办发布会上，国家市场监督管理总局局长罗文与工业和信息化部、司法部、金融监管总局有关负责人介绍“四部门助企帮扶政策”。

　　罗文介绍，四部门将聚焦重点收费主体、重点行业领域，组织开展涉企违规收费专项检查和重点抽查，加快违规收费退费进度，让企业尽快得到实惠，有效减轻企业负担。

　　南都记者了解到，罚没收入形成的原因较为复杂，且地方财政只会在决算报告中作出简短、模糊的解释。原因除了公众熟知的交通罚款、企业罚款以外，还有一些大案要案的结案收入。比如:对于1-8月的罚没收入增长的原因，吉林财政表示，主要是网络赌博、网络诈骗等公安大案要案等罚没收入集中缴库。天津预算报告解释2023年市一级罚没收入同比下降66.8%，主要是2022年按照国家政策一次性缴纳的围填海罚没收入较多，基数较高。

　　一位财政系统工作人员告诉南都记者，罚没收入的金额通常具有较大不确定性，某些地方某年常出现一个大案要案结案，带来数亿元甚至更多的罚没收入，这就直接导致地方罚没收入大涨。而次年没有大案要案，罚没收入又会出现大幅下降。

　　但南都记者了解到，有些地方为了增加罚没收入，确实存在乱收费、乱罚款、乱摊派等问题，这也是舆论关注的焦点。北京市中闻律师事务所合伙人卢义杰在日常代理案件中发现，有的地方默许或安排市场主体实施违法行为，虽然口头禁止，但只要能收上罚款就相安无事。他公开谈到，罚款的对象常常是民营企业、个体工商户等。

　　汪冲表示，罚没收入的增长需要一分为二地看，有些地方确实有交通等领域罚没收入短时间飙升的现象出现，反映了缺乏自由裁量权基准的问题。另一方面，有些地方短时间内罚没收入上升，是因为经办了特定大型经济案件，导致有大量罚没收入进入国库。因此对于罚没收入的增长，不应一概而论认为就是滥用执法权。

　　此外，东北财经大学谷成教授等多位专家揭示了罚没收入增长背后的另一层原因:经济增长速度放缓，税收收入增长乏力，与此同时，地方一般公共预算支出却增长迅速。在税收增长承压下，地方政府主动为财政开源，并将目光转向具有较大增长潜力的非税收入，以确保地方财政支出落地，导致地方罚没收入在内的非税收入快速增长。

　　对于不当的罚没收入，汪冲建议，一方面，需要进一步完善行政处罚的自由裁量权。目前，全国仍有近半省份、近半行政领域仍未明确建立自由裁量权基准。只要有行政权的存在便会伴随着自由裁量权的出现，而自由裁量权的存在就无可避免地加大了滥用权力的风险，由于我国行政处罚法在行政处罚自由裁量方面仅提供了裁量的范围，并没有给执法人员规定统一而又严格的裁量标准，导致行政处罚自由裁量权灵活“过头”。因此，需要进一步规范自由裁量权，防止权力的滥用。

　　另一方面，需要完善集中的公物仓制度。罚没物品应集中统一由一定层级的政府公务仓集中管理，委托具有拍卖资质的专业拍卖机构集中处置。

　　此外，建立行政司法领域的偿付基金。在执法中会因为案件未审结产生暂收、暂扣等性质的财物，且有可能涉及退还和赔偿等，这是某些地方存在大量罚没收入而没有进入国库的客观原因。对此，可以参考国外经验，涉案资金统一进入国库并通过建立偿付基金方式应对可能的支出。

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