解读｜《“十四五”民用航空发展规划》 开启多领域民航强国建设新征程

　　近日，《“十四五”民用航空发展规划》（以下简称“《规划》”）正式印发。作为未来五年民航发展的纲领性文件，《规划》将全面开启多领域民航强国建设新征程。近日，本报专访中国民用航空局“十四五”规划编写组负责人，就《规划》内容进行专业解读。

　　答：“十四五”时期是开启我国全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是多领域民航强国建设开局起步的第一个五年。本《规划》依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》和《新时代民航强国建设行动纲要》等编制。

　　2019年11月，“十四五”民航发展规划编制工作正式启动。编制过程大致分为三个阶段。第一阶段是2019年11月-2020年7月的前期研究阶段。我们集中行业内外20多家科研单位160多名专家完成了26项前期课题研究工作，形成了26份约140万字的前期研究报告。第二阶段是2020年8月-12月，我们集中开展全国七个片区的实地调研，充分听取行业企事业单位、地方政府部门以及上下游产业等代表性企业意见建议；组织精干力量组建规划编写组，先后开展三轮集中封闭写作，形成《规划（征求意见稿）》。第三阶段是2021年1月-9月的规划征求意见和修改完善阶段。《规划（征求意见稿）》先后提交相关会议审议，并广泛征求了行业内有关单位、国家发改委、财政部等有关部委以及军方共77家单位的意见。同时，组织召开了多位两院院士参加的专家论证会，充分听取各领域专家的意见建议。经逐条研究，对各方面所提意见大部分已吸收采纳，最终形成此稿。

　　答：“十三五”以来，全行业在党中央、国务院的正确领导下，坚持新时期民航总体工作思路，基本实现了由运输大国向运输强国的历史性跨越。主要表现在以下几个方面：

　　航空安全创造最好纪录，持续安全飞行5270万小时，安全运送旅客27.3亿人次，未发生重大航空地面事故，安全水平国际领先；服务品质大幅提升，航班正常率连续三年超过80%，服务质量专项行动持续深入开展；保障能力显著增强，颁证运输机场241个，地级市覆盖率达到91.7%，在册通用机场339个，民航机队6795架；质量效率持续提高，中西部机场旅客吞吐量占比提升至44.4%，“蓝天保卫战”成效明显，绿色民航加快推进；战略地位更加凸显，民航旅客周转量在综合交通占比提升至33%，国际航线成功首飞，行业扶贫、定点扶贫和对口支援成效显著；创新格局加快形成，组建民航科教创新攻关联盟，首个民航科技创新示范区启动建设，国家重点研发计划项目7项，一批自主创新成果加快转化；治理能力明显提高，积极推进“1+10+N”深化民航改革工作总体框架实施，法规标准体系进一步健全。

　　但同时我们也清醒地认识到，行业容量不足、活力不够、能力不强、效率不高仍很明显，民航发展不平衡不充分问题依然突出，关键资源不足，基础设施保障能力面临容量和效率双瓶颈，在航空物流、通用航空、与国内制造业协同等领域仍有明显弱项，科技自主创新能力不强，民航治理体系和治理能力有待提升。这些成就和问题，都是我们科学制定“十四五”规划的基础。

　　答：“十四五”民航发展的指导思想是：以习新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，锚定新时代民航强国战略目标，按照“十四五”时期“一二三三四”民航总体工作思路，坚持安全发展底线和智慧民航建设主线，以绿色化、国际化、市场化、法治化发展为导向，更加注重创新驱动、质量效益、产业协同，加快构建更为安全、更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的现代民航体系，更好服务国家发展战略，更好满足人民群众对美好生活的需求，为实现由单一民航运输强国向多领域民航强国跨越奠定坚实基础。

　　《规划》明确了必须坚持的五个基本原则。坚持安全发展，进一步丰富完善民航系统安全观，正确处理安全与发展、效益、正常、服务之间的关系，形成相互支撑、互为动力的有机体系，增强风险防控能力，提升安全治理水平，筑牢安全发展基石；坚持创新驱动，强化创新的核心地位，加速数字变革，推进民航运行服务链、创新链和产业链的协同发展和深度融合，完善民航创新体系，激发企业创新活力，升级行业发展动能。坚持改革开放，加强改革整体性、系统性和协调性，加强民航现代治理体系和治理能力建设，激活高质量发展新动力；坚持系统观念，统筹国内国际两个大局，处理好中央与地方、当前与长远、整体与局部、规模与质量的关系，推进民航与综合交通、相关产业、区域经济社会协同发展；坚持绿色人文。将绿色发展、人民至上的理念贯穿到民航发展全过程。按照国家碳达峰、碳中和总体要求，加快形成民航全领域、全主体、全要素、全周期的绿色低碳循环发展模式，同时践行真情服务理念，不断提升人民群众的安全感、获得感、幸福感。

　　答：“十四五”时期民航强国建设进入新阶段，民航面临着新发展形势，肩负着新的历史使命。百年未有之大变局下，民航发展外部环境的复杂性和不确定性增加；人民出行新需求要求民航全方位优化提升服务水平；民航强国建设新阶段要求民航加快向高质量发展转型。总体来说，“十四五”时期支撑我国民航持续较快增长的基本面没有改变，民航发展不平衡不充分与人民群众不断增长的美好航空需求的主要矛盾没有变，航空市场增长潜力巨大，仍处于重要的战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。具有基础设施集中建设、创新驱动模式加快形成、行业改革全面深化和重大风险主动应对等阶段性特点。

　　从近期来看，受新冠疫情影响，民航“十四五”发展将呈现明显的阶段性特点。因此，《规划》要合理把控“十四五”发展的节奏感。在综合研判我国航空市场恢复趋势的基础上，《规划》提出将民航“十四五”发展分为两个阶段。2021-2022年是恢复期和积蓄期，要进一步巩固拓展疫情防控和民航发展成果，重点要扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务。这一时期民航发展要着眼于制约民航发展的长周期变量，利用好市场恢复阶段民航运行总量低负载期，加快重大项目实施，抓紧推进重大改革，合理调控运力投放，稳定扶持政策，积蓄发展动能，促进行业恢复增长。2023-2025年则是增长期和释放期，重点要扩大国内市场、恢复国际市场，释放改革成效，提高对外开放水平，着力增强创新发展动能，加快提升容量规模和质量效率，全方位推进民航高质量发展。

　　答：立足“十四五”时期民航发展的历史方位，民航局党组确定了“十四五”时期“一二三三四”民航总体工作思路，即：践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线、构建完善三个体系、开拓四个新局面。按照总体工作思路要求，《规划》进一步明确了民航“十四五”时期的六大发展目标。

　　第一个目标是航空安全水平再上新台阶。《规划》提出要树立民航总体安全观，持续提升民航安全总体水平。随着运输航空连续安全飞行跨越一亿小时大关，民航安全水平持续保持全球领先地位。我国民航安全理论科学将更加完善，风险管控将更加精准可靠，安全文化将更加与时俱进，技术支撑将更加先进有力，民航安全发展将更加自信从容。

　　二是综合保障能力实现新提升。针对民航当前保障能力不足的问题，《规划》提出以突破资源容量瓶颈为重点，加快构建现代化的国家综合机场体系和空中交通管理体系。到“十四五”末，运输机场270个，市地级行政中心60分钟到运输机场覆盖率80%，千万级以上机场近机位靠桥率达到80%，枢纽机场轨道接入率达到80%，空管年保障航班起降1700万架次。

　　三是航空服务能力达到新水平。提升航空服务能力是民航发展的根本要求和基本使命。《规划》提出以服务国家战略和满足人民需要为目标，构建运输航空和通用航空一体两翼、覆盖广泛、多元高效的航空服务体系。到“十四五”末，通航国家数量70个。服务体系更加健全，人民享受航空服务的安全感、幸福感和获得感进一步提升，货运网络更加完善，通用航空服务丰富多元，无人机业务创新发展。

　　四是创新驱动发展取得新突破。聚焦民航科技创新短板，《规划》提出聚焦行业重大需求、发展瓶颈和科技前沿，建成支撑民航高质量发展的科技引领体系，加强关键技术攻关和自主创新产品应用，加快构建高水平民航科技创新体系；出行一张脸、物流一张单、通关一次检、运行一张网、监管一平台等智慧民航新形态加快形成。

　　五是绿色民航建设呈现新局面。绿色是高质量发展的底色和基本形态。“十四五”时期，民航绿色发展处于爬坡过坎的关键阶段，《规划》提出要不断完善民航绿色治理体系，完善绿色民航政策、标准和评价体系，大力推进资源节约集约利用，环境污染综合治理能力不断提高，民航发展与生态环境更加和谐，碳排放量显著降低。

　　六是行业治理能力取得新成效。治理体系和治理能力现代化是支撑新时期民航强国建设的制度保障。《规划》提出到“十四五”末，民航法治体系和行政管理体系更加完善，重点领域改革取得实效，行政效率和公信力显著提升，民航信用体系基本健全，防范化解重大风险体制机制更加有效，参与国际合作能力显著增强。

　　此外，以“六个新”的定性目标为指引，我们还确定了十四五时期6类共22个定量预期指标，以更好地发挥规划目标指标的指挥棒作用。

　　答：我们能够看到，《规划》的主体部分是围绕着构建“六大体系”展开，这也与六大目标是相互呼应的。

　　首先是构建一流的民航安全体系。围绕运行、空防、适航、信息等民航安全链条，系统提升理论创新能力、风险防控能力、依法监管能力、安全保障能力和科技支撑能力，持续提升民航安全总体水平。

　　建设一流的基础设施体系从完善国家综合机场体系、提升空管保障服务水平、加快新型基础设施建设等领域提出了基础设施建设任务。

　　发展一流的航空服务体系分别从航空客运网、航空物流网、通用航空网和服务质量等方面构建运输航空和通用航空一体两翼、覆盖广泛、多元高效的航空服务体系。

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　　健全生态友好的绿色发展体系聚焦完善绿色治理、推进资源节约集约利用、减缓环境影响技术等统筹推进行业绿色发展。

　　构筑坚实有力的战略支撑体系重点从实施科技创新引领战略、加强民航人才队伍建设、服务支持区域协调发展、开拓对外开放新局面等提出了具体任务举措。

　　打造现代化民航治理体系分别从完善市场治理体系、提高行政效能、打造智慧监管、加强文化建设等方面推进民航行业治理体系和治理能力现代化。

　　除此之外，《规划》还围绕主要目标和重点任务，坚持从问题出发、结果导向描述的原则，针对行业发展的堵点、痛点、痒点和难点，聚焦全局带动面广、问题针对性强和旅客切身感受最直接的领域，设置了容量挖潜提升工程、航空运输便捷工程、民航绿色低碳工程、科技创新引领工程、人才强业工程、产业协同示范工程等6个重大工程专栏，作为十四五期间的“工程单”和“政策包”。重大工程既坚持战略指引性，突出对民航改革发展全局具有的牵引带动作用，又坚持目标针对性，确保规划实施的可落地、可监测和可评估。能够增强《规划》的系统性和可实施性。

　　答：《规划》首次采用篇章体例，以专业条线为主、更加注重系统协调来进行谋篇布局。规划体例的改变，是基于对行业发展阶段性特征的把握和着眼民航强国建设来考虑的，任务安排上更加突出目标导向，着力构建六大体系，规划承载能力显著提升。首先是突出航空枢纽建设对民航发展牵引带动作用，进一步强化以航空枢纽功能为导向的基础建设、空管保障、运输网络、综合交通、临空经济等方面资源和政策配置体系。其次是从新时代民航强国建设的特征和要求出发，重点将绿色低碳、科教人才、深化改革、行业文化等内容为主体独立成篇成章，更加突出对行业发展系统性、整体性和软实力方面的考虑。

　　高质量发展是“十四五”时期民航发展进入新阶段的时代主题，要求打破历史发展惯性，通过深化供给侧结构性改革实现行业发展的质量变革、效率变革、动力变革。因此，《规划》重点任务更加专注民航的运行品质、结构效率和绿色发展。

　　另外，民航对国家经济社会发展具有战略性、基础性和先导性作用，需要民航充分发挥通达性强、效率高和品质优的比较优势，更好地服务和支撑国家重大战略。一方面需要加快构建“干支通、全网连”的国家航线网络体系，打通了客运、货运和通用的服务边界，丰富完善了一体两翼的航空服务体系，积极支撑国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。另一方面以推进世界级机场群率先发展为支撑，积极服务和支撑京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等国家重大区域战略，并分别针对东中西部区域发展特征，提出构建西部民航发展新格局、支撑东北振兴取得新突破、开创中部民航崛起新局面等民航区域发展战略举措。同时还系统谋划了保障国产民机健康发展的支撑体系和政策体系。

　　答：好的规划不仅要编制好，更要实施好。为支撑各项重点任务、重大工程和重点项目的落地，《规划》在加强党的领导、深化改革驱动、强化资金保障、规划实施机制等方面构建了保障支撑体系。具体在规划实施方面，要建立常态化工作机制和跨部门协调机制，完善规划实施监督管理体系，做好规划任务分解，完善牵头部门推动落实的机制保障；要建立年度计划落实发展规划机制，建立重大任务、重大项目台账，做好规划实施年度监测分析，中期评估和总结评估，完善评估结果应用，视情开展中期调整；最后，还要加强《规划》的宣贯和解读，正确把握舆论导向，合理引导社会预期，充分调动各方面的积极性，共同推动民航规划顺利实施。