漫谈政府信息公开（一）：过程性信息

　　政府信息公开作为保障公民知情权及建设法治政府的重要举措，至今已有十余年。随着人民群众参与公共决策的意识增强，2008年颁布施行的《政府信息公开条例》囿于政府信息公开探索阶段制定，有些规定过于原则化，不具有很好的指导性，所以实践中引发了很多争议。基于此，《政府信息公开条例》（下称《条例》）于2019年进行了大幅修订，此次修订扩大了主动公开的范围，秉持以“公开为常态、不公开为例外”的原则，将内部信息及过程性信息写入条例，填补了以往法律规范的缺失。笔者在本篇将着重围绕过程性信息的类型、过程性信息是否公开的判定规则等相关问题进行探讨，以期对行政相对人及负责政府信息公开工作的相关工作人员有所裨益。

　　过程性信息是此次修订的新增条款，此前《条例》并没有将其作为法律规定予以明确，过程性信息可谓是此次修订的一大亮点。修订后的《条例》第十六条第二款对过程性信息进行了如下规定：行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。通过前述规定可知，其一，所谓过程性信息一定是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的。其二，该条款对过程性信息以肯定式列举的方式予以明确，过程性信息包括讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等。此处的“等”为“等外等”，有列举未尽之意，即与前述列举的过程性信息性质相同的信息才属于过程性信息。其三，该条款规定此类过程性信息可以不予公开，但并非应当不公开，一律不公开。其四，法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定，即过程性信息不公开不属于绝对的例外，而是相对的例外。

　　内部事务信息也是此次修订中新增设的条款。根据《条例》第十六条第一款规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”可见，内部事务信息是行政机关内部的事务性信息、管理性信息，一般不会对行政相对人的权益以及公共利益产生实质影响，所以法律规定可以不予公开。但是，这并非绝对的豁免，当前述内部事务行为与行政机关履职行为存在重合，或者与公共利益相关，或者对行政相对人的实体权利义务产生影响时，该内部事务信息则属于政府信息需要公开。

　　pg电子游戏官网

　　本篇中提及内部事务信息，是因为内部事务信息与过程性信息有时会有重合，不易区分，易发生混淆。对于工作部署、内部财务收支状况等显然属于内部事务信息，其侧重强调信息的内部属性，对行政机关内部及其工作人员的一些工作指引，一般不会涉及公共利益，不会对行政相对人实体权利义务产生影响的相关信息。然而，对于行政机关内部的请示报告、会议纪要、批复之类的信息则既属于内部事务信息，也属于过程性信息。笔者认为，两者强调的侧重点不同，若称前述信息为内部事务信息是强调信息的内部属性，是相对公共利益而言的；若称前述信息为过程性信息是强调信息形成的阶段性，是针对信息形成的时间节点而言。

　　《条例》列举了诸如讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告类的过程性信息可以不予公开，那么在司法实践中此类过程性信息是否一律不公开？何时需要公开是否具有明确的判定标准？纵观现有司法判例，目前，对过程性信息何时属于政府信息应予公开的判定标准尚未达成统一共识，但裁判观点却随着《条例》的修订发生了一定转变。《条例》修订前，关于过程性信息主要在国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（〔2010〕5号）（下称《意见》）文件中作过规定。笔者通过对修订后的《条例》与《意见》中对过程性信息的规定进行了对比，发现目前以申请时间节点作为判断过程性信息是否需要公开的判定标准已随着《条例》的修订有逐渐被取代的倾向。

　　具体地说，从过程性信息规定的内容而言，因《条例》修订前，过程性信息并没有被立法化，仅是在该《意见》中作过规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”可见，该《意见》着重强调“处于……中”的过程性信息一般不属于政府信息。从既往裁判观点角度而言，法院也倾向《意见》的认定标准，将行政决定、决策作出前形成的信息认定为过程性信息而不予公开。笔者认为，这一裁判观点势必会造成申请信息公开的时间节点变得尤为重要，将行政决定、决策作出前形成的讨论记录、过程稿等认定为过程性信息可以不予公开，反之则认定该信息不再具有过程性，是否公开还需考量其他因素。笔者认为，这种简单依据时间节点作为判定标准存在一定不合理性。目前，尽管没有统一判定标准，但笔者通过对现有判例的梳理，发现除了前述判定标准，在《条例》修订后，司法实践中倾向以过程性信息的内容是否属于法律规定的必经程序作为判断是否应予公开的标准，笔者认为这一判定标准更具合理性。

　　《条例》规定讨论记录作为过程性信息可以不予公开，但在政府信息公开工作中，关于《会议纪要》这类讨论记录是否一律不公开，则需具体情况具体分析。比如赵某向卫生部申请政府信息公开案中，赵某请求公开食品安全国家标准评审委员会的《会议纪要》，卫生部以该《会议纪要》属于过程性信息为由不予公开，但法院认为该会议中讨论的案涉《审议稿》尽管没有对社会公开，但根据相关法律规定评审委员会对食品安全国家标准的审查属于必经法定程序，因此对《审议稿》的审查属于评审委员会的履职行为，所以该《会议纪要》属于政府信息应予公开。

　　再比如《条例》第十六条将行政执法案卷首次规定为可以不予公开的信息范畴，笔者认为是因为以往的政府信息公开工作中，面对大量申请公开执法案卷的情形，因执法案卷中涉及众多个人隐私信息，加之行政复议、诉讼会对执法程序进行合法性审查，所以此次立法将执法案卷纳入可以不予公开的范畴，也是出于节省行政资源、保护个人隐私的原因。那么行政执法案卷中关涉重大行政执法决定的《会议纪要》是否也可以不予公开呢？笔者认为，重大行政执法决定的《会议纪要》不同于一般行政处罚案卷的《会议纪要》，若行政机关仅以该《会议纪要》属于执法案卷的部分内容为由而不予公开，会有未对该《会议纪要》的内容性质进行权衡判断之嫌。因为重大行政执法决定法制审核制度已经明确了重大行政执法决定作出之前，需要经集体讨论。此外，法律层面也对此作出规定，《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”可见，重大行政执法决定作出前，必须根据法定程序进行集体讨论。因此，笔者认为，此类《会议纪要》已经不属于过程性信息，属于必须经集体讨论才能作出处罚决定的前置性事项，是法律规定必须履行的法定程序，是对行政相对人权利义务关系产生实质影响的信息。所以笔者倾向将此类《会议纪要》认定为应该公开的政府信息。

　　概而言之，关于《会议纪要》是否一律属于过程性信息，是否需要公开的问题上，笔者认为，行政机关不能仅依据《党政机关公文处理工作条例》第八条第（十五）项规定便认定《会议纪要》是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，从而一律不予公开。笔者建议行政机关应主要考量该《会议纪要》是否被法律规范纳入必经法定程序，从而决定是否需要公开。鉴于目前我国没有制定统一的《行政程序法》，有关程序性事项规定零星散见于行政法规或部门规章之中，这就需要行政机关在判定申请公开的《会议纪要》是否属于政府信息时进行全面审查，如果法律、法规或部门规章中有明确规定召开相关会议进行集体讨论或审定相关内容为必经程序，则此类《会议纪要》属于政府信息，不能再以过程性信息为由而不予公开。

　　此次《条例》修订将过程性信息立法化，填补了立法空白，但同时也因欠缺过程性信息何时属于政府信息的判定规则，导致行政机关在处理过程性信息公开申请时缺乏明确指引以致被复议、诉讼。因此，笔者建议，行政机关不能将过程性信息申请一律认定不予公开，而应考量立法本意，该条款规定的是可以不予公开，但不是一律不公开。若仅简单地将上述过程性信息决定不予公开，那么当该过程性信息属于政府信息而应予公开时，行政机关将面临败诉的法律风险。所以笔者建议行政机关在对过程性信息是否属于政府信息的认定方面，需充分审查该过程性信息是否属于法律规定的必经程序，是否关涉行政相对人的实体权利义务等因素，综合决定是否属于政府信息，是否需要予以公开，从而更好地保障公众知情权。